Виды федеральных органов исполнительной власти и их особенности

Глава III

Основные  тенденции кадровой политики в высших эшелонах власти. 

      Кардинальное изменение структуры исполнительной власти 2004 года, судя по всему, направлено прежде всего на ее упрощение и сокращение. Во-первых, сокращается число министерств - теперь их будет 15 вместо прежних 23-х. Во-вторых, страна остается без государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных надзоров и "иных органов" - в помощь министерствам оставили лишь федеральные службы и федеральные агентства. В-третьих, вместо шести прежних вице-премьеров у главы Правительства остался всего один заместитель. Ну и главное, большинству новых министерств пришлось сменить названия, состав функций, а порой - и руководителя.

      Впрочем, необходимость менять таблички у  входа в здание и на дверях министерской приемной коснулась не всех. Среди "непотопляемых" в первую очередь оказались те ведомства и министры, которые заслужили президентское доверие. Это Министерство обороны во главе с Сергеем Ивановым; МЧС и его бессменный руководитель Сергей Шойгу; МВД, возглавляемое Рашидом Нургалиевым; Министерство финансов во главе с Алексеем Кудриным; Минюст под управлением Юрия Чайки и Министерство сельского хозяйства, во главе которого по-прежнему стоял Алексей Гордеев.

      Зато  сразу тринадцать старых министерств перестали существовать вовсе: МАП, Минатом, МПТР, Минздрав, Минимущество, Минкультуры, Минобразование, Минпромнауки, МПС, Минсвязи, Минтранс, Минтруд и Минэнерго. Их функции отошли к новым министерствам. Перераспределение полномочий выглядит следующим образом.

      Старые  Минздрав и Минтруд слились в  новое Министерство здравоохранения  и социального развития, но возглавлять  его не доверили ни Юрию Шевченко, ни Александру Починку. Работать за них назначили Михаила Зурабова. В свою очередь, новое Министерство культуры и массовых коммуникаций подмяло под себя старые ведомства - Минкультуры и МПТР, причем и в этом случае старые руководители (Михаил Швыдкой и Михаил Лесин) уступили место новому - Александру Соколову. Также обновленным выглядело Министерство транспорта под руководством Игоря Левитина, взявшее на себя функции и полномочия прежних МПС и Минтранса.

      Сложнее названия новых ведомств и имена  прежних руководителей переплелись  в случае с Министерством промышленности и энергетики, Министерством образования и науки и Министерством экономического развития и торговли. Последнее из перечисленных новообразований - старое ведомство Германа Грефа (Минэкономразвития), переименнованное и дополнительно взявшее себе функции ныне упраздненного МАПа. Руководить им по-прежнему остался Греф. Министерство образования и науки родилось в результате слияния старых Минобразования и Минпромнауки, и воглавил его бывший руководитель последнего Андрей Фурсенко.

      Еще два новых ведомства остались по сути сами собой, сменив лишь руководителей. Так, Министерство иностранных дел возглавил не Игорь Иванов, а Сергей Лавров. В свою очередь, Юрий Трутнев сменил на посту главы Министерства природных ресурсов прежнего министра Виталия Артюхова.

      Остается  упомянуть два бывших министерства, которым пришлось сдавать полномочия не министерствам-наследникам, а "всего лишь" федеральным агентствам и службам. Так, Минимущество превратилось в агентство по управлению федеральным имуществом при Министерстве экономического развития и торговли, а функции МНС отошли к федеральной налоговой службе в составе Министерства финансов.

      Также целому ряду упразднений, преобразований, переименований и перераспределений  полномочий подверглись старые комитеты, комиссии, надзоры, службы и агентства. А для того чтобы придать всей системе исполнительной власти единообразие, статус федеральных служб получили такие ведомства, как Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации и Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; при этом Главное управление специальных программ президента Российской Федерации и Управление делами президента Российской Федерации были возведены в статус федеральных агентств.

      Большая часть из действующих при Правительстве 220 межведомственных комиссий были упразднены. Аппарат Белого дома, как говорят в его руководстве, был намерен вмешиваться в диалог между министерствами только в крайних случаях, когда главы ведомств категорически не в состоянии договориться самостоятельно.

      За  все решения, предложения и документы, исходящие из министерства, стал нести личную ответственность его руководитель. Это плата за расширение полномочий и возможность управлять агентствами и службами. По новым правилам только министр имеет право подписывать документы, вносить их в Правительство и выступать с докладом на заседании кабинета.

      В соответствии с Конституцией Российской Федерации и рядом других нормативных правовых актов часть министерств с приданными им агентствами и службами отошли в ведение президента, тогда как оставшаяся часть досталась Правительству.

      Итак, формирование новой исполнительной власти России на тот момент завершилось. Как все помнят, Владимир Путин предпринял этот шаг на всякий случай (желая тем самым подчеркнуть свою неуверенность в исходе президентских выборов, до которых осталось меньше недели). Но случайностей большая политика не любит, и всем ясно, что новое Правительство было надолго. Поэтому уже тогда аналитики делали прогнозы, чтобы понять, какой будет расстановка сил в кабинете Михаила Фрадкова и чем руководствовались президент и премьер, подбирая кандидатуры на ключевые посты в Правительстве.

      Одним из первых на этот счет высказался глава  Фонда эффективной политики Глеб Павловский. По его мнению, Путин создал Правительство "под себя" так же, как тремя месяцами раньше добился появления полностью лояльной и управляемой Госудмы. Ключевой фигурой для нового состава кабинета министров Павловский называл не Фрадкова и даже не вице-премьера Жукова, а бывшего заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака. Именно ему, полагает политолог, отводилась задача создать Правительство "единого центра", в котором не осталось бы места для оппозиции президенту.

      Действительно, уже тогда бросалось в глаза, что из старых министров в новый кабинет вошли лишь те, кто и раньше был обязан своим положением именно Путину, - Иванов, Шойгу, Чайка, Кудрин. Новичком в этом ряду выглядел лишь Нургалиев, но за два месяца своей работы в качестве исполняющего обязанности министра он успел доказать, что президент не ошибся с назначением. Во-первых, Рашид Нургалиев - выходец из спецслужб, из центрального аппарата ФСБ, и в милиции работает лишь с 2002 года. А во-вторых, Нургалиев успел зарекомендовать себя толковым и исполнительным администратором, который, однако, не блещет инициативой и не стремится привлекать к себе внимание журналистов. Самостоятельности, идущей вразрез с решениями президента, от него ждать не приходилось.

      Замена  Игоря Иванова на Сергея Лаврова на посту главы российского МИДа, в общем, вписывалась в тот же сценарий. Тот же Игорь Иванов на тот момент окончательно превратился в "технического" министра, и его пора было менять. Лавров тоже не собирался проявлять особой инициативы (Павловский убежденно прогнозировал, что ему предстоит "дисциплинированно проводить курс внешней политики президента"), но он - новое лицо, которое на первых порах должен был внести в работу российского МИДа приятное разнообразие. К тому же его знали на Западе - он приобрел там известность в качестве представителя России в ООН.

      Видимо, логика той же стратегии сработала  и при назначении на ключевые посты  в новом Правительстве таких фигур, как сам Михаил Фрадков, губернатор Пермской области Юрий Трутнев, ректор Московской городской консерватории Александр Соколов, замгендиректора ЗАО "Северстальтранс" Игорь Левитин, председатель Пенсионного фонда России Михаил Зурабов. После увольнение Михаила Касьянова и назначение Фрадкова, стало очевидно, что президенту, строго говоря, любой хоть сколько-нибудь самостоятельный премьер только мешает [30]. И выбор мало кому известного представителя России в ЕС означал лишь то, что кто-то же, в конце концов, должен сидеть в премьерском кресле.

      Выдвижение  Михаил Зурабова особенно примечательно, потому что он по сути не справился должным образом с первым этапом пенсионной реформы, которая должна была стать примером для реформирования других наболевших сфер социальной политики. Очевидно, что самостоятельного дела ему не стали бы поручать - в новом Правительстве, скорее всего, были востребованы его административные способности, то есть и ему предстояло служить "техническим" министром.

      Некоторая доля инициативы и права на собственное мнение, по-видимому, была дозволена Герману Грефу. Вместе с приходом в Правительство Александра Жукова, получившего мандат на тот свой пост от пропрезидентской партии "Единая Россия", и присутствием на посту министра финансов Алексея Кудрина, это означало, что В.В.Путин по-прежнему держал курс на либеральные экономические реформы.

      Западные  экономические эксперты расценивали назначение бывшего заместителя председателя Думы Александра Жукова, выпускника Гарвардского университета, на должность единственного заместителя главы Правительства как позитивный сигнал. Аналитики выражали также удовлетворение тем, что Путин оставил на своих местах в качестве опоры в проведении политики реформирования министра экономики Германа Грефа и министра финансов Алексея Кудрина. В качестве хорошего сигнала рассматривалось также назначение менеджера из металлургической отрасли Игоря Левитина главой Минтранса.

      Видимо, управляемый рыночный либерализм вместе с опорой на силовой блок и исполнительных "технических" министров и была та программа второго срока Владимира Путина, которую он на всякий случай решил довести до сведения своих избирателей за неделю до выборов.

      Победив на выборах в 2008 году Д. А. Медведев, как и любой Президент, входящий впервые в такую должность, сменил часть членов Правительства, оставив на местах тех, кто и раньше был обязан своим положением Путину, а так же успел зарекомендовать себя с 2004 года  - Иванов, Шойгу, Кудрин, Нургалиев, Лавров, Левитин, Фурсенко, Трутнев. Если приглядеться, то этот сценарий смены кадрового состава такой ключевой структуры мы видели в 2004 году. По той же схеме и происходила замена части членов Правительства. А во главу обновленного Правительства Президент поставил хорошо всем известного В.В.Путина.

      Получается, что по факту изменения в составе  Правительства являлись не сменой, а корректировкой его сравнительно малой части.

      Таким образом, мы можем выявить несколько  тенденций назначения на ключевые посты  государственной службы. Первой является назначение чиновников, уже зарекомендовавших себя с положительной стороны, а также обязанных своим положением Главе государства. В качестве второй тенденции можно выделить назначение чиновников, которые не блещут инициативой, не стремятся привлекать к себе внимание журналистов и не проявляют самостоятельность, идущую вразрез с решениями президента. 
 

Заключение.

     В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649 [31] и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссией по проведению административной реформы утверждена «трехзвенная» система федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Также принята типология функций органов исполнительной власти: функции по принятию нормативных правовых актов (нормотворческая); функции по контролю и надзору; функции по управлению государственным имуществом; функции по оказанию государственных услуг. Каждый из функциональных блоков закреплен за определенным видом (организационно-правовой формой) федеральных органов исполнительной власти; при этом выполнение одновременно нескольких функций одним видом федеральных органов без особого на то разрешения не допускается.

     При этом важно отметить, что на период 9 марта 2004 г. было образовано 76 ведомств (14 министерств, 34 службы, 28 агентств), а сейчас составляет 85 ведомств (18 министерств, 35 служб, 32 агентства). Следует напомнить, что Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г №1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было утверждено всего 45 ведомств (25 министерств, 4 государственных комитета, 2 федеральные комиссии, 8 служб, 6 агентств). В результате проводимых реформ мы видим, что количество ведомств на федеральном уровне растет.

     В отличие от прежней системы и  структуры федеральных органов  исполнительной власти новая схема предполагает особое позиционирование федеральных министерств. Федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет в отношении подведомственных органов организационные и финансово-бюджетные функции. Под контролем федерального министра находятся также и оперативно-тактические полномочия федеральных служб и агентств.