Государственное и муниципальное управление

Для решения указанных проблем  Правительством РФ была разработана  концепция реформирования ЖКХ на период до 2010 года. В концепции определены пути реформирования, демонополизации  и развития конкурентной среды в  жилищно-коммунальном комплексе, кроме  того, направления государственного регулирования и контроля, совершенствование  системы управления ЖКХ, стимулирование создания товариществ собственников  жилья и реформирования систем финансирования ЖКХ и оплаты жилья и коммунальных услуг. Поскольку недофинансирование предприятий ЖКХ, отсутствие эффективных  процедур формирования и изменения  тарифов обуславливает низкое качество предоставления жилищно-коммунальных услуг и непривлекательность  жилищно-коммунального комплекса  для инвесторов. Кроме того, необходима государственная поддержка инвестиций в модернизацию жилищно-коммунального  комплекса, осуществление которой  возможно по нескольким направлениям.

Первое  направление связано   со срочным   привлечением федеральных бюджетных ресурсов международных кредитных организаций под гарантии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для финансирования наиболее подготовленных и эффективных инвестиционных проектов в коммунальном секторе на конкурсной основе. Возможно софинансирование данных проектов со стороны региональных и местных бюджетов, а также коммунальных предприятий.

Второе направление включает создание финансовых механизмов минимизации  рисков привлечения частных заемных  и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный сектор, в том числе, путем предоставления государственных или муниципальных  гарантий кредиторам, создания системы  рефинансирования кредитов за счет привлечения  средств вторичных инвесторов. а  также утверждения стандартов и  процедур по обеспечению привлечения  заемного финансирования. ³

Одним из ключевых направлений реформы  является совершенствование системы  управления. Преобладание в промышленных городах государственного жилищного  фонда обусловило формирование многоуровневой, многозвенной системы управления с  совмещенными функциями по владению, управлению и обслуживанию. Такая  система вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности, рыночными механизмами. В концепции  Правительства по реформированию жилищно-коммунального  хозяйства предложена новая структура  управления - служба заказчика. Классическая схема ее содержит три независимые  структуры - собственника (муниципалитет), заказчика (служба заказчика) и подрядчика (ремонтно-эксплуатационные предприятия). Но, решая одни проблемы, эта новая  управленческая структура создает  другие: порождает еще больший  монополизм; концентрация финансовых средств затрудняет их контроль; являясь  муниципальным предприятием, служба заказчика тормозит развитие конкуренции; остаются совмещенными функции собственника и управления. Одним   из  решений   этой   проблемы   стал   Федеральный закон   «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года №115-ФЗ. Для многих отраслей Закон открывает новые возможности привлечения дополнительных инвестиций. Особенно востребованной концессионная деятельность будет в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Вступление в силу указанного закона позволит привлечь в жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, развитие социальной сферы порядка 3 млрд долларов год. Многие развитые страны и страны с переходной экономикой успешно  привлекают инвестиции, используя договорные отношения - концессионные соглашения - между государством и частным  инвестором. Как свидетельствуют  статистические данные, ежегодно на основе концессионных механизмов в мировую  экономику инвестируется более 80 миллиардов долларов.

В настоящее время в государственной  и муниципальной собственности  находится большое количество объектов недвижимости, которые не могут быть приватизированы, но вместе с тем  нуждаются в постоянных и немалых  денежных средствах. Передача муниципальной  собственности в делегированное управление фирмам-операторам, должна осуществляться на конкурсной основе. Фирма-оператор, занимаясь на основе договора о делегированном управлении (концессии) с органами местного самоуправления комплексным обслуживанием населения, будет заинтересована в обеспечении  бесперебойной работы и модернизации коммунальных систем. При этом оплата коммунальных услуг населением является самим источником возврата вложенных  средств. Таким образом, приведение в действие механизма делегированного  управления муниципальной собственностью способно привести к повышению качества и надежности коммунального обслуживания потребителей. Резко уменьшится объем  средств, выделяемых на ликвидацию постоянных аварий на муниципальных инженерных сетях. Энергосбережение и действенный  контроль объема потребления ресурсов также приведут к общему уменьшению затрат, так как замена устаревших инженерных сетей на более эффективные  неминуемо приведет к снижению, причем значительному, себестоимости производства коммунальных услуг. Повысится качество системы управления коммунальными  предприятиями, в итоге произойдет модернизация и реконструкция их основных фондов.

Широкое использование системы  делегированного управления в коммунальном хозяйстве России приведет не только к модернизации и повышению эффективности использования объектов жизнеобеспечения населения, но и к прямой экономии ресурсов, дальнейшему рефинансированию средств, направляемых на финансирование коммунального хозяйства. После окончания действия договора на делегированное управление (концессии) муниципальные образования получают модернизированную инфраструктуру при уменьшении себестоимости поставляемых ресурсов и повышении качества услуг.

Основными преимуществами использования  механизма делегированного управления в коммунальном хозяйстве для  муниципалитетов и предприятий  отрасли являются следующие: ⁴

• передача самых современных технологий и управленческих навыков, внедрение форм организации хозяйствования;
• переход в собственность муниципального образования, современного оборудования и производства после истечения сроков договоров;
• ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития предприятий;
• приток дополнительных инвестиций в регион или муниципальное образование;
• создание конкурентной среды в отрасли;
• создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект, тратится на территории его реализации в виде приобретения необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;
• развитие отечественного кадрового потенциала;
• возможность передачи в делегированное управление как предприятия в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры.

Основные стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого  развития жилищно-коммунального комплекса  на основе привлечения частных инвестиций планируется реализовать в течение 2006-2010 гг. когда апробированы рыночные механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, а также реализован комплекс мер по снижению рисков кредитования этой сферы путем предоставления государственных и муниципальных гарантий. Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает жилищно-коммунальный комплекс. Однако данные мероприятия могут быть в полной мере задействованы лишь при формировании внешних условий (обеспечении финансовой стабильности предприятий ЖКХ, формировании эффективного тарифного регулирования, условий для развития рыночных механизмов привлечения инвестиционных средств, установлении четких договорных отношений и т.д.). Без данных условий, по нашему мнению, невозможно будет кардинально решить проблему инвестирования жилищно-коммунального комплекса и обеспечить его устойчивое и эффективное развитие, направленное на предоставления качественных услуг.

Одна из важнейших особенностей жилищно-коммунального хозяйства  состоит в том, что потребности  в услугах этой отрасли есть всегда и везде. Поэтому современное  состояние жилищно-коммунального  хозяйства, с одной стороны, характеризуется  непрерывным втягиванием и концентрацией  в себе огромных ресурсов, с другой стороны, система управления этой сферой не способна рационально их использовать.

В этой связи усиливается значение научной постановки и развернутого исследования проблем формирования эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством с  целью стабилизировать управленческие технологии рационального использования  ресурсов с учетом особенностей рыночной экономики.

1.2 Система управления  жилищно-коммунальным хозяйством

Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который  по существующему законодательству относится к компетенции органов  местного самоуправления. На сегодняшний  день очевидно, что мощности ЖКХ  изношены до предела и нуждаются  в обновлении. Основой экономических  отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования  предприятий. Потребители не имеют  возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. В администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ и вывода его из кризисного состояния. Для  изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты  и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ. ⁵

Жилищно-коммунальные услуги по своим  специфическим особенностям выделяются из ряда обычных рыночных благ. На современном  этапе развития цивилизации преобладает  потребление жилищно-коммунальных услуг в форме многоквартирных  домов и общих централизованных систем коммунального снабжения. Данная технология приводит не только к увеличению производственных возможностей и росту  потенциала потребления, но и к рождению специфического общественного потребления  жилищно-коммунальных благ.

Потребители в рамках локальной  территории, многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора форм и качества, а часто и количества (за исключением строящихся сегодня  многоквартирных домов с измененными  системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В  расчетной мощности инженерного  оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано  стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного   качества.   То   есть,    рынок  коммунальных  услуг  всегда

равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент.

 Потребление жилищно-коммунальных  услуг характеризуется невозможностью  для потребителя отказаться от  получения данных видов потребительных  стоимостей, входящих в состав  жилищно-коммунальных услуг, на  сколько-нибудь значительный срок.

В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, даже если ей не будут пользоваться, так как это  может привести к поломке всей системы отопления в доме, также  все обязаны участвовать в  отоплении мест общего пользования.

Незаменимость и невозможность  накапливать жилищно-коммунальные услуги при понижении цены и сокращать  их потребление при ее повышении  делает спрос малоэластичным. Оплата жилищно-коммунальных услуг может  рассматриваться как форма коммунального  сбора с потребителей. Платежи  за жилищно-коммунальные услуги не выполняют  своей роли объективной рыночной оценки полезности.

Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливает  деформацию индивидуального спроса на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет ни стимулов, ни возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага, поскольку положительным внешним  эффектом от их создания и потребления  могут воспользоваться лица, не оплачивающие услуги.

Так, проблема «зайцев» на сегодня  порождает значительные размеры  задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране. ⁶

Производство большинства жилищно-коммунальных услуг осуществляется в условиях монополии. В нашей стране в процессе формирования основ современного ЖКХ  в ХХ в. преимущества естественных монополий  наложились на монополию государственной  собственности на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии - водопровод, централизованное    теплоснабжение,    канализация, энергосети -

реализовали в этих условиях высокий  уровень экономической эффективности.

На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью  его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер.

Производство и потребление  жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс  как его технологические стадии, обеспечивая непрерывность услуги. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены в этом случае могут  использоваться как инструмент социальной дискриминации населения и являются в принципе формой подавления конституционных  прав граждан в сфере потребления. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования  кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг. ⁷