Документационное обеспечение деятельности органа местного самоуправления (на примере Верхнеярославского сельского совета Сосновского

- содержание городских жителей;

- предотвращение ссор и тяжб  города с окрестными городами  и селениями;

- сохранение мира и согласия;

- обеспечение порядка и благочиния;

- обеспечение города необходимыми  припасами;

- охрана городских зданий, строительство площадей, амбаров, магазинов;

- увеличение городских доходов.

На практике компетенция думы была скромнее, т.к. часть из вышеперечисленных обязанностей исполняла государственная власть. Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, наделявшихся полномочиями императором.

Реформа городского управления 1785г. внесла системность и упорядоченность, предоставила городскому сообществу права на самоуправление и заложила основы для создания в будущем городского самоуправления близкого к современному. Проведенные реформы позволили значительно повысить эффективность государственного управления на местах.  Однако у реформ были существенные недостатки, основным из которых было возвышение одних сословий и принижение других. Этот фактор определил роль дворянства в управлении на долгие годы вплоть до 1917г.

Система местного самоуправления, созданная Екатериной II просуществовала до середины XIX в. В середине XIX в. при Александре II наступает важнейший этап не только в реформировании местного самоуправления, но и в истории государства. Манифест 19 февраля 1861г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей  и об устройстве их быта».  Началось создание крестьянского сословного самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.

Создавалась двухсторонняя система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества и общины. Сельское общество могло объединить крестьян живших в нескольких селах, принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в обществе возлагалось на сход и сельского старосту. На уровне волости это были  волостной сход, состоящий из сельских и волостных должностных лиц и выборных от каждых 10 дворов (десятидворовых), старшина и волостной суд. Руководить организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по крестьянским делам. Они состояли из председателя – губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, прокурора, двух местных помещиков, назначенных  министром внутренних дел и двух помещиков, избранных губернским и уездным предводителями дворянства.

Для связи между сельскими сообществами и государством учреждался институт мировых посредников. Организация крестьянского самоуправления и учреждения мировых посредников позволили снизить крестьянские волнения на селе. Однако на практике крестьянского самоуправления не было. Крестьянские старшины назначались руководством губернии, выбранные крестьянами старосты смещались. Действительными органами крестьянского самоуправления являлись сход и староста, хотя  их полномочия были ограничены губернской властью.

Крестьянская реформа 1861г. фактически растянулась на десятилетия, но через несколько лет правительство приступило к реформированию местного самоуправления в губерниях, уездах и городах. «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864г. предусматривалось создание специальных учреждений земского самоуправления. Губернские и уездные земские учреждения состояли:

- земского собрания (распорядительный орган);

- губернских и уездных управ ( исполнительный орган).

Вышеизложенные органы были выборными. Формирование земских представительных органов проводилось с помощью многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии:

- уездные землевладельцы;

- городские жители;

- представители сельских обществ.

Выборы проводились по куриям. Сословный характер выборов исключал возможность участия в них  всех лиц, живущих в уезде. Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве уездов преобладали гласные из местных землевладельцев. Гласные избирались на 3 года.

 Губернские и уездные земские собрания созывались раз в год. Председателями земских собраний были губернские и уездные предводители дворянства. Уездные и губернские земские управы состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались губернатором, а губернских – министром внутренних дел. Компетенция земских учреждений ограничивалась хозяйственными делами: народное продовольствие, взаимным страхованием и т.д. Деятельность земских органов была поставлена под контроль государственных властей: губернатора и министра внутренних дел. Они могли приостановить или отменить постановление земских собраний, если считали его неправильным. Постепенно полномочия земских учреждений сокращались. Были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий. Сношения губернских земских управ между собой были признаны незаконными. Земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора постановления и отчеты о заседаниях.

В 1890г. вышло новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, еще ограничившее права земств и поднявшее ценз на участие в выборах. Реформирование системы земского самоуправление тесно связано с реформой городского самоуправления. По Городовому положению 1870г. городские избирательные собрания (представительные органы) городские думы (распорядительные органы), которые избирались на 4 года и городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами.

Городская управа состояла из головы и двух членов. В небольших городах функции управ исполнял голова, а также был председателем думы и избирательных собраний. Избирательное право предоставлялось каждому городскому жителю, независимо от сословий.

Таким образом можно утверждать что Положение 1870г. предоставило городскому самоуправлению самостоятельность в ведении городского хозяйства и   местных дел. Финансовые дела подлежали утверждению руководству губернии. Остальные дела решались думой. На руководство губернии в лице губернатора и его помощников возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Кроме Положения 1864г. Городовое положение 1870г. можно считать шагом вперед в развитии местного самоуправления в России. Однако вскоре последовала новая реформа местного самоуправления. 12 июня 1890г. вступило в силу Положение о земских органах самоуправления. Александр III был сторонником централизации и укрепления самодержавия. В новом Положении была восстановлена сословная принадлежность и усилено представительство дворянского сословия. Избиратели делились на 3 группы: 1) дворяне (потомственные и личные), 2)прочие избиратели и юридические лица, 3) крестьяне.

Большинство мест в земских учреждениях получили дворяне. С 1890г. в губернское собрание обязательно включались уездные  предводители дворянства и председатели земских управ.

По Положению 1890г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в случае, если оно:

- не законно;

- не соответствует государственным  интересам;

- нарушает права местного населения.

Усилился контроль центральной власти за деятельностью уездных и губернских земских.

Существенно до 1917г. положение земского самоуправления не менялось.

Вслед за реформой земского самоуправления, произошла реформа городского самоуправления. 11 июня 1892г. вступило в силу новое Городовое Положение. Структура органов городского самоуправления не изменилась, однако Положение затормозило развитие городского самоуправления в России.

Были значительно сокращены избирательные права горожан, уменьшилось в несколько раз количество избирателей, в том числе гласных. Городская управа стала более зависимой от городской думы, расширялись полномочия председателя думы и сокращались полномочия гласных. Губернатор давал указания городскому голове и членам управ как государственным служащим. Вводилась упрощенная форма городского самоуправления: вместо думы – собрание городских уполномоченных, вместо городской управы – городской староста с помощниками.

Таким образом  можно констатировать,  что начиная с XIXв.  до 1917г.  местное самоуправление переживало кризис, центральная власть стремилась закрепить влияние чиновников на местах.

После Февральской революции З марта Временное правительство приняло Декларацию, в которой первоочередной задачей была реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. С 26 марта работало особое совещание, которое выработало пакет документов, большинство из них было одобрено Временным правительством. Некоторые документы принятые особым совещанием:

-  «Постановление о выборе  городских гласных и участковых  городских думах»;

- «Наказ о производстве городских  выборов»;

-  «Положение о поселковом  самоуправлении» (Наказ о выборе поселковых гласных и поселковых выборах);

- «Об устройстве волостного земства»;

- «О реформе земского избирательного  права» и т.д.

В основном эти законопроекты  и должны были составить правовую основу местной власти в земствах. Реализация всех вышеизложенных документов могла привести к появлению реального самоуправления в России.

Однако реформа Временного Правительства провалилась  из-за Октябрьской революции и прихода к власти большевиков. Новое правительство старалось заменить земское и городское самоуправление системой Советов. К концу декабря 1917г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне1918г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления.

Таким образом, Совет являлся связующим звеном между народом и властью. В 1918г. была принята Конституция РСФСР, которая закрепила и систематизировала систему власти на местах. Иерархическая система Советов была разделена:

- областные Советы;

- губернские (окружные);

- уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты.  

В городах и селах были городские и сельские Советы. Выборы в городские и сельские Советы избирались населением, съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Важную роль в организации работы Советов, постоянных комиссий и особенно в обеспечении их связей с населением играли депутаты. [2]

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местного Совета. Их число зависело от местных условий, объема местного хозяйства, а также от числа самих депутатов. К основным задачам постоянных комиссий относились: разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих государственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей. [1]

Однако Советы не стали органами местного самоуправления. Они являлись органами государственной власти на местах. Их статус расширялся и уточнялся на протяжении существования советского государства. Особенно четким статус Советов стал в 60-70гг.

В1924г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной деятельности, но и в политико-административной. В прессе развертывается широкая кампания «за оживление местных Советов». В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомиллионных масс трудящихся». В1925г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции»[16].

К концу1927г. разрушенное городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благоустройства. Появляются разнообразные проекты городской планировки. Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление автономии местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:

- некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

- расширение социально-экономических  полномочий местных Советов в  лице их исполнительных органов  за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

- попытки более или менее  широкого вовлечения в избирательный  процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

- формирование самостоятельной  финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях оживления товарно-денежных отношений;

- создание нормативно-правовой  основы, обеспечивавшей определенную  самостоятельность местных Советов.

Завершение нэповского этапа привело к существенному изменению финансового положения муниципальных образований [17].

В апреле 1927г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. В 1928г.  закрываются городские управления коммунального хозяйства, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств[9].