Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами РФ

- принятие и изменение  Конституции РФ и федеральных  законов, контроль над их соблюдением;

- федеративное устройство  и территория РФ;

- регулирование и защита  прав и свобод человека и  гражданина, гражданство в РФ, регулирование  и защита прав национальных  меньшинств;

- установление системы  федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;

- установление основ  федеральной политики и федеральные  программы в области государственного развития РФ;

- судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

- федеральное коллизионное  право;

- федеральная государственная  служба;

- государственные награды  и почетные звания РФ.

К ведению Федерации  отнесены также метеорологическая  служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

К ведению федеральных  органов государственной власти в области экономики, финансов, социально-культурной сфере отнесены:

- установление основ  федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в РФ;

- федеральная государственная  собственность и управление ею;

- установление правовых  основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы (включая федеральные банки);

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;  федеральные фонды регионального развития;

- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе. [1]

В сфере международных  отношений, обороны и безопасности, защиты границ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены:

- внешняя политика  и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;

- внешнеэкономические  отношения РФ;

- оборона и безопасность; оборонное производство; определение  порядка продажи и покупки  оружия и боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса,  режим и защита государственной  границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

К совместному ведению  Российской Федерации и субъектов  Федерации отнесены разнообразные вопросы:

- обеспечение соответствия  конституций и законов республик,  уставов, законов и иных нормативных актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Конституции и законам РФ;

- защита прав и свобод  человека и гражданина, защита  прав национальных меньшинств; обеспечение  законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами,  водными и другими природными  ресурсами;

- разграничение государственной  собственности;

- установление общих  принципов налогообложения и  сборов в РФ;

- природопользование, охрана  окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры  и спорта;

- координация вопросов  здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- административное, жилищное  законодательство, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство;

- осуществление мер  по борьбе с катастрофами, стихийными  бедствиями, эпидемиями, ликвидация  их последствий;

- кадры судебных и  правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

- защита исконной среды  обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих  принципов организации системы  органов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных  и внешнеэкономических связей  субъектов РФ; выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов полномочий РФ субъекты РФ обладают всей полнотой власти. Например, они самостоятельно формируют свои органы государственной власти, утверждают бюджеты, принимают законы и т.д. Распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами выражает как общегосударственные интересы, суверенитет Федерации, так и интересы субъектов, обеспечивает целостность Российского государства и в то же время широкую самостоятельность регионов. [8;102]

 

 

 

 

1.2 Общие подходы к проблеме разграничения компетенции

Грамотное разграничение  предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: “Вот приедет барин, барин нас рассудит”. Однако жизнь на местах шла вперед, а “барин”, в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР проблемы разграничения компетенции формально не существовало, хотя структура государственного управления характеризовалась большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного хозяйства, все стороны общественной жизни. На конституционном уровне провозглашались и методично претворялись в жизнь принцип демократического централизма и приоритет руководящей роли Коммунистической Партии. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе о том, куда обратиться за защитой своих интересов, - он отстаивал их, как правило, в партийных органах. В рамках господствовавшей на тот момент политической системы данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные реформы 90-х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытки построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли целый ряд негативных последствий, среди которых оказалась и сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти, должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы – на мэров, а все вместе – на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и “замерзающие” каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения. [10;197]

Для федеративных государств характерна более четкая институализация компетенционных сфер федерации, субъектов федерации и муниципалитетов, причем ни один из уровней власти не вправе посягать на регулирование, управление предметом ведения другого уровня. Для федеративных государств характерна также горизонтальная модель бюджетного федерализма. Основой формирования доходной базы бюджетов Федерации и ее субъектов должен стать изначально распределенный между ними набор предметов ведения, определяющий контингент налоговых полномочий и доходов регионов.  Следует также отметить, что размежевание предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации практически повсеместно является весьма динамичным процессом. Компетенционные перечни не остаются неизменным, раз и навсегда данными. Изменения в них вносятся в случае, когда государство готово передать, а регионы – принять (реже наоборот) дополнительные полномочия с обеспечивающей их реализацию налогооблагаемой базой. Однако само по себе разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами не может служить гарантией выполнения обязательств, взятых на себя сторонами. Не способна дать такие гарантии и горизонтальная модель бюджетного федерализма. Они обеспечиваются лишь включением регионов в систему экономических отношений в качестве равноправных участников, что достигается только путем наделения их правом владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Поэтому в странах с федеративным устройством функционирует двухуровневая система государственной собственности: государственная собственность федерации - государственная собственность субъектов федерации. Третьим компонентом данной системы является муниципальная форма собственности, хотя в теории до сих пор идут споры о природе местной власти.

В рамках федеративной государственности  происходит взаимодействие как минимум трех уровней публичной власти: центр, регионы, муниципалитеты. Их взаимодействие должно базироваться на отмеченном выше принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной власти не являются полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они не дублируют друг друга, а взаимодействуют в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие. Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны. [11;96]

 

2. Правоотношения  РФ и субъектов РФ

2.1 Принципы  и критерии формирования единого  правового  пространства Российской Федерации

Наличие противоречий между  нормами Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством, а также законодательством Российской Федерации и ее субъектов является современной политической реальностью. Приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ является залогом становления России как правового государства. Формирование единого правового пространства Российской Федерации должно базироваться на следующих основах:

1) - приоритет федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, из которого следует необходимость обеспечения соответствия федеральным законам всех нормативных правовых актов субъектов РФ в указанных сферах;

- осуществление «встречного движения» федеральной и региональных властей, то есть решение проблемы через изменения как федеральных, так и региональных норм законодательства;

- приоритет законов субъектов Федерации, принятых по предметам ведения, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению субъектов РФ.

Все нормативные правовые акты в Российской Федерации должны соответствовать Конституции России. Это относится и к актам федерального уровня, включая федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, и к актам субъектов РФ, включая конституции и уставы, законы, постановления (указы) глав субъектов Федерации, и к муниципальным нормативным правовым актам. Только на «диктатуре закона» мы должны настаивать, если хотим приблизиться к правовому государству. В настоящее время этому требованию соответствуют далеко не все правовые акты в Российской Федерации.

 

Данный вопрос исключительно  важен, поскольку принцип конституционной  защиты интересов субъектов Российской Федерации, предусмотренный частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не допускает произвольного вмешательства Федерации в сферы ведения ее субъектов. [11;126]

Требует своего уточнения  перечень вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты. В наиболее общем виде этот перечень изложен в Конституции Российской Федерации. Но необходима работа по устранению неоднозначного понимания ряда норм. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств отнесены к предметам ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а защита прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств отнесена к предметам совместного ведения, по которым принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, - где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах Российской Федерации, о местном самоуправлении.