Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами РФ

При оценке соответствия федеральных законов и законов  субъектов Конституции РФ возникают  трудности, связанные с выбором  «критериев соответствия». Целесообразно использовать следующие общие критерии:

1. Полное отражение  принципов конституционного строя:

а) обеспечение прав и  свобод человека,

б) народовластие и  участие граждан в управлении государственными делами, гласность,

в) правовое государство, верховенство закона и соблюдение законности,

г) обеспечение устоев федеративного устройства,

 

д) единство системы государственной  власти и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

2. Правильное использование  конституционных понятий и терминов  в законодательстве и в правоприменительной деятельности, прежде всего таких базовых понятий, как признаки государства (ч.1 ст. 1, ч.1 ст. 7), источник власти (ч.1 и 2 ст. 3), государственная власть (ч. 3 ст. 5, ст. 10, 11), органы исполнительной власти (ч.1 ст. 110, ч.1 ст. 112), формы собственности (ч.2 ст. 8), права и свободы человека и гражданина (ст. 2, ч.1 ст. 17), юридическая сила Конституции, законов (ч.2 ст. 4, ст. 15, 76) и др.

3. Обоснованный выбор  предмета законодательного регулирования.  Исходными положениями для этого являются:

а) нормы ст. 71, 72, 73 Конституции  РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов,

б) нормы Конституции  Российской Федерации, конституций  и уставов субъектов РФ, законов о компетенции государственных органов и издаваемых ими актах.

4. Принятие закона (правового  акта) в надлежащей форме. 

В контексте данной проблемы необходимо рассмотреть вопросы:

а) о понятиях правовых актов, в том числе: «закон», «федеральный закон», «федеральный конституционный  закон», «закон субъекта Российской Федерации», «Устав субъекта», «законодательство»,

б) о специфике законов  в виде «основ законодательства», «общих принципов», о поправках к Конституции РФ, о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

5. Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.

В связи с этим следует  учитывать:

а) соблюдение конституционного порядка ратификации международно-правовых договоров и процедур в соответствии с федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»,

б) приоритетный характер действия одобренных международно-правовых норм в случае их коллизии с положениями  закона,

в) возможности участия  России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий, а также процедуры более «жесткого» влияния актов этих объединений на законы и иные правовые акты,

г) специфику структуры  и объема международно-правовых норм, содержащих либо принципы, либо «укрупненные» нормы.

6. Обеспечение соответствия содержания норм Конституции и норм законов. Для этого необходимо:

а) сопоставлять конституционные  и законодательные нормы по объему и характеру регулирования, по возможностям их «совмещенного» действия, по отдельным элементам,

б) учитывать неодинаковые структурные способы выражения норм.

7. Соблюдение процедуры  принятия и вступления закона  в силу. Рекомендуется учитывать:

а) этапы подготовки, согласования, принятия, подписания и вступления закона в силу, закрепленные в Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов РФ, в регламентах законодательных органов,

б) процедуры и последовательность действий участников законодательной  деятельности.

При приведении регионального  законодательства в соответствие с  федеральным нужно основываться на критерии наиболее благоприятного правового режима для участников правоотношений. Если региональный закон улучшает правовой статус участников правоотношений, то следует вносить изменения в федеральный закон, а не наоборот. Задача обеспечения единства правого пространства России не может и не должна быть сведена к кампании по приведению одних законов в соответствие с другими. Необходимо создание действенного механизма принятия правовых актов всех уровней власти, укрепляющих единое правовое пространство, обеспечивающих укрепление Российского государства, развитие федеративных отношений. В Послании Президента Федеральному Собранию отмечено, что «работа в режиме аврала, чем бы она ни оправдывалась, не может считаться нормальным делом. Поэтому контроль за соблюдением федеральных законов необходимо переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры, судами. При этом нам необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов. [6]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ. Предметы ведения.

За более чем через  десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению. Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции. Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и её субъектов отражена в ст.71 – 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Реформа российского  федерализма в целом характеризуется  смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики. И наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен «водораздел» в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу – определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов. Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным. Тот факт, что федеральный законодатель в ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. «Об общих принципах…» определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.  И совершенно справедливо, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня, по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст.71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение ученого постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Такой путь возможен, но может повлечь злоупотребления и иные издержки «дележа». И потом: где гарантия, что затем Федерация вновь не захочет себе их вернуть? Значительная часть таких полномочий не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой автором их законодательной фиксации. [10; 234]

 

Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы – Федерации и ее субъектов. Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели «остаточная компетенция» распределяется на основе способа децентрализации, по принципу «все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ» (ст.73).

К исключительному ведению  Российской Федерации относится:

1) в области государственном строительства:

- принятие и изменение  Конституции РФ и федеральных  законов;

- федеративное устройство  и территория Российской Федерации;

- регулирование и защита  прав и свобод человека и гражданина;

- гражданство в Российской  Федерации;

- регулирование и защита  прав национальных меньшинств;

- установление системы  федеральных органов законодательной,  исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

- формирование федеральных  органов государственной власти;

- судоустройство, прокуратура;

- уголовное, уголовно-процессуальное  и уголовно-исполнительное законодательство;

- амнистия и помилование;

-гражданское, гражданско-процессуальное  и арбитражно-процессуальное законодательство;

- правовое регулирование  интеллектуальной собственности; 

- федеральное коллизионное право;

- установление основ  федеральной политики и федеральные  программы в области государственного и национального развития Российской Федерации;

- федеральная государственная  служба;

- государственные награды  и почетные звания Российской Федерации;

2) в экономической,  социальной, культурной областях.

- федеральная государственная  собственность и управление ею;

- установление основ  федеральной политики и федеральные  программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации;

- установление правовых  основ единого рынка;

- финансовое, валютное, кредитное,  таможенное регулирование, денежная  эмиссия, основы ценовой политики;

- федеральные экономические  службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет;

- федеральные налоги  и сборы;

- федеральные фонды  регионального развития;

- федеральные энергетические  системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

- федеральный транспорт,  пути сообщения, информация и  связь;

- деятельность в космосе;

- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая  система и исчисление времени;

- геодезия и картография;

- наименования географических  объектов;

- официальный статистический  и бухгалтерский учет;

3) в области внешних  функций государства, обеспечения государственного суверенитета:

- внешняя политика  и международные отношения Российской  Федерации, международные договоры Российской федерации;

- вопросы войны и  мира;

- внешнеэкономические  отношения Российской федерации;

- оборона и безопасность;

- оборонное производство:

- определение порядка  продажи и покупки оружия, боеприпасов,  военной техники и другого военного имущества;

- производство ядовитых  веществ, наркотических средств  и порядок их использования;

- определение статуса  и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

По предметам ведения  Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Проблема обеспечения  самостоятельности регионального  законодательства по предметам ведения субъектов Российской Федерации, как фундаментальный признак исключительной компетенции субъектов РФ, остается открытой, поскольку в федеральном законодательстве редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов РФ, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра.

Вне пределов ведения  Российской Федерации, совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по собственному предмету ведения, имеют приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает всех применить закон субъекта Российской Федерации. Следовательно, наличие у субъектов Федерации своих конституций (уставов) и своего законодательства является правовой формой реализации полноты государственной власти субъектов РФ. Однако Конституция РФ дает весьма ограниченные ориентиры для регионального законотворчества. Так, Федеральный закон от 6.10.99 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, жестко унифицировал порядок решения законодательных вопросов организации государственной власти в субъектах РФ.