Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами РФ

Положения о главе  администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ, в частности вопросы его назначения и снятия «в связи с утратой доверия» Президентом РФ, являются еще одним весомым доводом в несамостоятельности ведения субъекта Федерации и унитарности российского государства. Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Учредительный характер предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Конституционное законодательство субъектов РФ сводиться к дублированию Конституции РФ или федерального законодательства, а его цель – регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ. Российской Федерации важно обеспечить не единообразие, а единые принципы, отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее – предмет федерального законодателя, а частное – забота субъектов РФ. В целях решения указанных выше проблем, считаем необходимым закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции РФ в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение будет соответствовать ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Перечень должен быть открытый, с закреплением основных исключительных полномочий субъектов, что не позволит произвольно вмешиваться Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ. Реализация указанных предложений позволит обеспечить реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации. [10;277]

В русле мировых тенденций  развития федерализма находится  сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения. Аналогичная посылка содержится и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: «сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Взаимодействие органов  государственной власти Российской Федерации и органов государственной  власти субъектов РФ по предметам  совместного ведения является наиболее коллизионным с правовой точки зрения.

Статьей 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, наряду с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, отнесены: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация вопросов здравоохранения, защита семьи; социальная защита; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д. Все перечисленные вопросы в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации должны регулироваться федеральными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Существующая практика такова, что зачастую в федеральных  законах по предметам совместного ведения содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного регулирования. Это не соответствует нормам Конституции России об её федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования.

Распространены случаи, когда законопроекты, рассматриваемые  в Государственной Думе, поступают в субъекты Федерации за несколько дней или даже после истечения срока представления предложений по законопроекту. Значительное число внесенных субъектами Федерации законопроектов в Государственной Думе не рассматриваются. Таким образом, даже формально существующие механизмы участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе на практике нередко оказываются не более, чем декларациями. Уточнение полномочий органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки законов - субъектов Федерации в отношении проектов федеральных законов и Федерации - в отношении проектов региональных законов снимет напряжение в отношениях центра с регионами и стабилизирует общую обстановку в стране. [12]

В совместном ведении  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится:

1) в области государственного  строительства: 

-обеспечение соответствия  конституций и законов республик,  уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; — зашита прав национальных меньшинств;

- защита исконной среды  обитания и традиционного образа  жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих  принципов организации системы  органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

- режим пограничных  зон;

- административное, административно-процессуальное законодательство;

- кадры судебных и  правоохранительных органов;

- адвокатура, нотариат;

- координация международных  и внешнеэкономических связей  субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

2) в экономической, социальной, культурной областях:

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами,  водными и другими природными  ресурсами;

- разграничение государственной  собственности;

- природопользование, охрана  окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;

- охрана памятников  истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической  культуры и спорта;

- координация вопросов  здравоохранения;

- защита семьи, материнства, отцовства и детства;

- социальная зашита, включая  социальное обеспечение;

- осуществление мер  по борьбе с катастрофами, стихийными  бедствиями, эпидемиями, ликвидация  их последствий;

- установление общих  принципов налогообложения и  сборов в Российской Федерации;

- трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. [2]

Полномочия по предметам  совместного ведения, по которым  возникает столкновение различных  интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только органов государственной власти Федерации или только ее субъектов. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения. Существующая практика принятия федеральных законов не вполне соответствует сущности федеративного государства и потому нуждается в совершенствовании. Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, которая должна определить: за что отвечает федеральный центр и за что отвечает субъект Федерации. В процедуру принятия такого федерального закона целесообразно в перспективе включать получение предварительного согласия более половины субъектов Федерации.

Также целесообразно  ввести процедуру, предусматривающую  обязательное рассмотрение Федеральным Собранием позиции Государственного совета Российской Федерации по соответствующему проекту закона.

Необходимо отказаться от мелочного детального фиксирования в законодательстве значительного перечня конкретных полномочий органов власти различных уровней, выделив крупные блоки полномочий.

Для того, чтобы учитывать  в полной мере права национальностей, необходимо ввести специальные процедуры принятия Федеральным Собранием законопроектов, касающихся круга вопросов, непосредственно затрагивающих национальные интересы (язык, культура, традиции, сохранение малочисленных народов и т.д.). К процессу разграничения полномочий, равно как и к реорганизации системы органов государственной власти, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, то есть изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике. Недопустимо бездумно ломать сложившуюся систему из конъюнктурных соображений. Здесь важно прислушиваться к мнению субъектов Федерации, особенно если речь идет о реформировании органов исполнительной власти «двойного подчинения», осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.

Структура и деятельность органов исполнительной власти должна соответствовать установленной схеме разграничения полномочий. При этом целесообразно, следуя принципу субсидиарности, передавать возможно большее количество функций на исполнение нижестоящим структурам. В целях законодательного регулирования данного процесса следует принять федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». [12]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3 Особенности правового статуса автономий

В соответствии с текстом  Конституции РФ в состав Российской Федерации на правах ее самостоятельных субъектов входит одна автономная область (Еврейская) и десять автономных округов. Сохранение Еврейской автономной области во многом объясняется историческими традициями, поскольку к настоящему времени еврейское население в ней составляет незначительное меньшинство.

 Автономные округа  очень малочисленны и многонациональны, а удельный вес коренной национальности, дающей название автономному округу, также составляет незначительное меньшинство. В Ханты-Мансийском автономном округе коренная национальность, например, насчитывает всего 1,4% общего населения округа.

 Правовое положение автономий в Российской Федерации особое. В частности, Еврейская автономная область входит в Российскую Федерацию непосредственно, поскольку еще в 1990 г. все автономные области были выведены из краев и непосредственно вошли в Российскую Федерацию.

 Что касается автономных округов, то они имеют право самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно или через другой субъект (край или область). Девять из десяти автономных округов входят в РФ как раз через край или область, а Чукотский автономный округ в 1992 г., выделившись из состава Магаданской области, вошел в Российскую Федерацию непосредственно.

 Правовое положение округов довольно противоречиво. С одной стороны, девять из десяти автономных округов в настоящее время входят в состав края или области, а с другой стороны, по тексту Конституции округ, так же как край и область, является равноправным субъектом Российской Федерации. Для разрешения такого противоречия Конституция РФ предоставляет возможность округам регулировать свои отношения с краем или областью на основе федерального закона и договора между органами государственной властью автономного округа и органами государственной власти соответствующего края или области.

      Тем  не менее, подобное правовое  положение округа вызывает ряд  конституционных коллизий. Конституционный суд РФ в специальном постановлении от 14 июля 1997 г. признал, что равноправие субъектов РФ не исключает вхождение округа в край, область; и вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает его поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области. [3;139]

      Автономная  область и автономные округа, как и другие субъекты Российской Федерации, имеют по два представителя в Совете Федерации и избирают депутатов Государственной думы, что дает им возможность защищать свои интересы в законодательном органе всей Федерации.

      Одной  из форм автономии в Российской Федерации является национально-культурная автономия, регулируемая Федеральным законом от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии». Значение данного закона трудно переоценить, поскольку он прямо закрепляет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. По закону национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан, относящих себя к определенным этническим общностям на основе их добровольной самоорганизации, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.