Государственный долг: содержание и основные формы

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации приводится определение государственного или муниципального долга, которым являются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.

В этой же статье дается более узкое понятие - внутренним государственным долгом признаются обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 этой же статьи в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

- основная номинальная сумма  долга по государственным ценным  бумагам Российской Федерации;

- объем основного долга по  кредитам, полученным Российской  Федерацией;

- объем основного долга по  бюджетным ссудам и бюджетным  кредитам, полученным Российской  Федерацией от бюджетов других уровней;

- объем обязательств по государственным  гарантиям, предоставленным Российской  Федерацией.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше  одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые  определяются конкретными условиями  займа и не могут превышать 30 лет.

Изменение условий выпущенного  в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Статьей 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации продекларирован порядок  обслуживания государственного внутреннего  долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате доходов  и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства  Российской Федерации по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Обслуживание государственного внутреннего  долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральным законом «О федеральном  бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 25.11.2009 г. № 308-ФЗ установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2011 года по долговым обязательствам Российской Федерации в сумме 3 301 795 464 тыс. рублей по данным Министерства Финансов РФ.

Правительство Российской Федерации  вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 3 ст. 106) предоставляет  Правительству Российской Федерации  право осуществлять внутренние заимствования  с превышением установленного федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего долга, но вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга).

Обобщая изложенное, можно дать краткое  определение внутреннего государственного долга - это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных займов государственных  и не выплаченных по ним процентов.

Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета  государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его  доходами. Основными способами покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия  денег и государственные займы. Последние осуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам - это и есть приблизительное определение внутреннего долга.

Если пользоваться более «сухими» терминами, внутренний долг по одной  из классификаций - это способ пополнения государственной казны за счет займа  средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценных бумаг.

Проценты по государственному долгу  зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местных органов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо при постоянном росте дефицита государственного бюджета.

Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, что выплаты  процентов по внутреннему долгу  увеличивают неравенство в доходах  и требуют повышения налогов, что подрывает экономические  стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование.

1.3 Понятие внешнего  государственного долга

Внешний долг (External Debt) - это задолженность  правительства страны перед иностранными кредиторами.

Государственный внешний долг в  РФ -- это задолженность РФ и ее субъектов физическим и юридическим  лицам, иностранным государствам, международным  финансовым организациям, выраженная в иностранной валюте. Государственные  внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ. Программа государственных внешних заимствований РФ включает перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования.

Наличие некоторого внешнего долга  у каждой страны - это весьма заурядное  явление современной экономической  жизни, так как активное участие  правительства страны в процессе производства и распределения требует привлечения заемных средств для финансирования своих расходов. Возможность займа за рубежом позволяет расширить возможности правительства по стимулированию спроса в экономике Ульянецкий М.М. Государственный долг: рассуждения в защиту / М.М. Ульянецкий // Финансы и кредит. - 2009. - № 33 (369). - С. 10-16..

Однако в некоторых случаях  это заурядное явление начинает создавать незаурядные проблемы государству и его кредиторам. Такие проблемы возникают, когда  суммы, которые приходится тратить  из бюджета страны на обслуживание внешнего долга, становятся слишком большими, собственных источников становится не достаточно для продолжения обслуживания долга, а возможность рефинансирования долга на внутреннем и внешнем рынках пропадает. В этом случае правительству страны ничего не остается, как объявить о приостановлении обслуживания своих внешних обязательств, то есть объявить дефолт по внешнему долгу (внешний дефолт).

Внешний дефолт создает серьезные  проблемы для страны: национальная валюта обесценивается, фондовые индексы падают, в стране снижается заработная плата, люди теряют работу и стремительно беднеют.

В современной истории иногда случается  так, что если происходит внешний  дефолт у одной страны, то велика вероятность, что та же участь постигнет  и соседей со сходной структурой экономики и долгов. Действительно, если инвестор видит проблемы с обслуживанием долга, например, у Аргентины, то для страховки он, скорее всего, предпочтет избавиться от ценных бумаг стран всего региона Латинской Америки: в итоге возможности рефинансирования долга пропадут и у остальных соседей по несчастью, что может подтолкнуть их к внешнему дефолту. Крупные совместные дефолты за последние 30 лет произошли, например, в Мексике и Латинской Америке (1982), Восточной Азии (1997), Эквадор (2008) Шульгин А.Г. Монетарная политика при адаптивном обучении ожиданий в период переходной макроэкономической динамики. Сценарий: Россия 1998-2008 / А.Г. Шульгин, Е.Н. Солдатова, А.В. Дементьев // Х Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. - М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2009. - С.197 - 210..

Рассмотрим причины того, что  внешний долг страны возрастает до угрожающих величин:

1. Высокий первичный дефицит  бюджета страны приводит к  тому, что стране приходится занимать  на внутреннем и/или внешнем рынках. Если данное явление становится структурной проблемой, решение которой все время откладывается на потом, это неизбежно приведет к долговому кризису. Например, после Второй мировой войны развитые страны выдали очень много кредитов развивающимся странам для покрытия дефицита бюджета.

2. Высокая ставка процента обслуживания  долга. Когда сам внешний долг  вырастает до тех величин, которые  кажутся опасными для иностранных  инвесторов, вложивших средства  в активы данной страны, ставка процента повышается. Это приводит к тому, что правительству приходится выплачивать из бюджета все большие средства на обслуживание долга, или рефинансировать долг, беря взаймы все большие суммы. Так долг начинает расти в геометрической прогрессии.

3. Рост валютного курса вызывает рост суммы долга в пересчете в отечественную валюту. Так как выплата долга правительством, ведется из собранных налогов, то можно говорить об увеличении бремени долга страны.

4. Проблемы с внутренним рынком  заимствований. Если ставка процента на внутреннем рынке велика, и правительство вынуждено сокращать объем внутреннего долга, часто оно прибегает к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, переводя часть внутреннего долга во внешний долг.

Проблема внешнего дефолта доставляет не меньшие неприятности и кредиторам, которые могут из-за дефолта страны должника попросту обанкротиться. Не удивительно, что были созданы специальные организации кредиторов: Парижский клуб кредиторов, объединивший основные страны - кредиторы (в их число вошла и Россия) и Лондонский клуб, объединивший банкиров для решения проблем с внешним долгом.

Какова же основная стратегия поведения  кредиторов с должниками, близкими к внешнему дефолту? В 1980-х годах  существовало 2 мнения по поводу разрешения проблем кредиторов:

План Бейкера (Baker plan, 1985-1988) предполагал  решить проблему с помощью выдачи новых кредитов странам должникам  для того, что бы они могли выиграть время и увеличить свой экспорт  и производство, чтобы выплатить  и новые и старые долги. План предполагал обязательное осуществление структурных реформ в странах-должниках. Был признан неудачным, и был заменен на план Брэди.

План Брэди (Brady plan, 1989) предполагал  прощение части долга странам  должникам. Кредиторам предлагалось списать  часть долга, перевести его в более длинные бумаги с меньшей доходностью. МВФ должен активно участвовать в помощи станам, остро нуждающимся во внешних займах, а не ждать того, как разрешатся переговоры с кредиторами. Оказался более успешным.

Успешность плана Брэди сделала практику списания части долгов кредиторами правилом в мировых финансах и сейчас вместе со структурными реформами экономики страны-должника является основным рецептом выхода из долгового кризиса. Мировой банк идентифицировал 25 стран с низким уровнем дохода как сильно обремененными внешним долгом.

Программа внешних заимствований, разработанная Минфином РФ, устанавливает  предельный размер государственных  внешних займов РФ, а также максимальный объем использования кредитов на предстоящий финансовый год, ежегодно утверждаемый в форме федерального закона. Как правило, он не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. По оценкам экономистов, Россия может относительно безопасно осуществлять платежи при ежегодном росте экономики на уровне 7-10%.

2. МЕТОДЫ ОБСЛУЖИВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО  ДОЛГА

2.1 Общие принципы обслуживания  государственного долга

Выплаты процентов по долгу и  постепенное погашение основной суммы долга называется обслуживанием долга.

Система обслуживания государственного долга представляет собой мощный инструмент перераспределения доходов  производственного сектора в  пользу финансового сектора. Данный вывод относится как к добровольной, так и к принудительной формам заимствования. В первом случае используется опосредованный способ перераспределения через аномальный уровень доходности инструментов. Во втором -- практикуется непосредственный способ перераспределения через неэквивалентные, монопольно низкие цены покупки инструментов государственного долга финансовыми посредниками у первичных владельцев, представляющих главным образом производственный сектор. Очевидным результатом такого перераспределения является относительное сокращение доходов у производственного сектора и рост доходов у финансового сектора. При этом часть сверхдоходов используется финансовым сектором откровенно непроизводительно. Часть сверхдоходов используется «производительно», т.е. вкладывается в развитие экономики, однако в те ее отрасли, которые не способны обеспечить формирование фундамента для сбалансированной и высокоорганизованной экономики (импорт потребительских товаров, экспорт сырья). Лишь несущественная часть таких доходов расходуется в целях действительного развития экономики через участие в капитале предприятий и предоставление средств на модернизацию технологии.