Бюджетный федерализм

Конституционная модель бюджетного федерализма определяет лишь формальные контуры бюджетно-налоговых отношений в Российской Федерации. В реальной жизни система бюджетного федерализма - это взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и органов государства, направ­ленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресур­сов посредством системы налогов, платежей и сборов, а также системы бюджетных ассигнований и расходов, бюджетных трансфертов одного уровня бюджетной системы другим.

Система бюджетного федерализма является регулируемым государством процессом финансового обращения (обмена) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как целое, а в своей сложной структуре, системой субъектов государства.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и пере­распределения бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти.  Внешняя сфера бюджетного федерализма (внешние  бюджетные кругообороты), выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстрой­ки, а обслуживание государственным аппаратом общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления). В целом, систему бюджетного федерализма в России нельзя рассматривать без  социальных, финансовых и политических задач и реальных особенностей Российской Федерации.

Цели и формы бюджетного выравнивания

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюд­жетного выравнивания (сбалансированности). Различаются понятия вертикальной сба­лансированности и горизонтальной сбалансированно­сти.

В западных концепциях бюджетного федерализма вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетам).

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уров­ню власти недостающие бюджетные ресурсы.

              Вертикальное выравнивание должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное рас­пределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной форму­ле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая  территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна. В соответствии с Конституцией Российской Федерации,  каждому гражданину  гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита и обязанность со стороны государства предоставлять широкую совокупность государственных услуг. Поэтому решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказы­вают рыночные процессы, а также  безработица, высокие темпы инфляции и т.д.

Бюджетное выравнивание  выступает как объективно необходимый способ функ­ционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство и  всех его граждан.

              Следовательно,  бюджетный федерализм – это совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и. использованию бюджетных фондов.

Бюджетный федерализм обладает свойствами и особенностями: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной при­чинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимо­сти и замкнутости. Принципы бюджетного федерализма и бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством. 

Российская система бюджетного федерализма включает в себя:                      два "полюса" бюджетных потоков (федеральный бюджет и "полюс" из 89 бюджетов субъ­ектов Федерации); налоговый федерализм как разделение налоговых полномочий и налоговой базы между уровнями бюджетной системы; блок финансовых трансфертов (федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций.

1.2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА           В РОССИИ

Развитие федерализма в России имеет сложную историю. Цель данного параграфа - рассмотреть на основе анализа межбюджетных отношений этапы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. С этими процессами во многом связано укрепление экономики как страны в целом, так и отдельных ее территорий.

Как известно, до 1991 г. в СССР существовал  единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При   этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных  отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам  эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

В ходе развития бюджетного федерализма можно выделить несколько этапов, границы которых зачастую размыты.

I этап: функционирование бюджетной системы РФ в рамках СССР

(12 июня 1990 г- осень 1991 г.)

Необходимость реформирования системы межбюджетных. отношений в России  возникла с провозглашением 12.06.1990г. Декларации  о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992г. и принятием новой Конституции 12.12.1993г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство.

Особенностью первого этапа развития межбюджетных отношений было то, что механизм исполнения бюджета и управление государственными финансами на этом этапе оставались неизменными, за исключением того, что финансовые структуры приобрели республиканский статус.

II этап: перестройка межбюджетных отношений между РФ  и                          ее субъектами. Образование казначейской системы   

(Осень 1991-конец 1993г.)

Данный этап характеризовался созданием казначейской системы  для наблюдения, управления и контроля над процессом исполнения бюджета, а также для организации финансирования возможного дефицита наличных средств. Казначейство как структура управления государственными финансовыми средствами являлось подразделением Министерства финансов.

III этап: формирование межбюджетных федеративных отношений.

(конец 1993 г.-середина 1996 г.)

Этот период стал самым результативным для органов казначейства. Была сформирована развернутая периферийная сеть, отработаны схема, порядок взаимодействия всех звеньев и начато практическое исполнение федерального бюджета.

На территориях, где начали работать органы казначейства, принципиально изменилась вся схема прохождения бюджетных средств. Минуя счета соответствующих распорядителей, они по всей "вертикали" стали доводиться непосредственно до каждой бюджетной единицы, то есть произошло разделение распорядительных и исполнительных функций.

На этом этапе казначейская система стала в полной мере выполнять функции "единой централизованной бухгалтерии". Создание такого механизма управления государственными финансами в свою очередь оказало дополнительное воздействие на развитие бюджетного федерализма. Причем с этого периода данные процессы стали все более взаимосвязаны и взаимозависимы.

IV этап: равнонаправленность межбюджетных отношений.

(конец 1996 г.-2000)

На этом этапе казначейство стало полностью интегрированной системой управления государственными финансами, его функции  расширялись. Федеральное правительство сделало первую попытку осуществить преобразования в бюджетной сфере, направленные на сокращение бюджетных расходов.

V этап:

(2000г.-настоящее время)

Практически все этапы развития межбюджетных отношений в той или иной мере можно связать со значительными политическими событиями. Так, началом пятого этапа можно условно считать  приход  на пост президента России  В.В. Путина. 13.05.2000 года Президент Владимир Путин издал указ, в соответствии с которым была создана новая административная структура, разделяющий 89 субъектов федерации на 7 федеральных («президентских») округов. Этот указ влияет не только на федеральную структуру, но и на процесс принятия решений внутри федерации. Одной из важных целей этой реорганизации является усиление вертикальной системы власти и контроля в системе управления.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России вступившие в действие в 2001 г., существенным образом поменяли характер взаимоотношений между уровнями  бюджетной системы. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной  системы значительно увеличивается. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведёт к увеличению зависимости от федерального бюджета. Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсации, не всем из них они восполняются в полной мере.

Правительство Российской Федерации приняло Программу развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (№ 10, стр.3). Установки данной Программы:

1)  повыше­ние бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований;

2)  существен­ное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их. в основном, за счет собственных нало­гов;

3) существенное расширение полномочий регио­нальных и местных органов в планировании бюджетных рас­ходов.

Сегодня для бюджетной системы Российской Федерации основными проблемами, от решения которых зависит успех политики в этой сфере, являются следующие:

-                            проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между федерацией и ее субъектами, то есть проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;

-                            проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;

-                            проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации.

Перед системой межбюджетных отношений новая задача - формирования во всех регионах и городах полноценных бюджетов развития. В них должна аккумулироваться основная часть ка­питальных вложений в инфраструктуру и социальную сфе­ру. Потому что фор­мирование территориальных бюджетов развития образует важнейшую предпосылку к  долговременному и со­циально сбалансированному росту нашей экономики.

Итак, современная система межбюджетных финансовых потоков имеет свою историю, которая  начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения  существенно изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финан­совые институты, формирующиеся на основе разгра­ничения налогов и расходных полномочии по уровням Бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе развития бюджетного федерализма можно выделить пять этапов, часть из которых условно можно объединить со значительными политическими изменениями в нашей стране.

1.3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Условия для бюджетного федерализма. Региональные власти при формировании федерации преследуют собственные цели: с одной стороны, находиться  в  подчинении  центрального правительства,  с  другой  стороны,  иметь возможности независимо решать внутрирегиональные проблемы.  Теория бюджетного федерализма рассматривает вопрос, каково оптимальное разделение полномочий между уровнями власти. Государствами с федеральным характером правительственных структур реализовано несколько моделей: модель федерализма, ориентированного на конкуренцию; и  модель сотрудничества. Опыты, полученные в результате использования  моделей, существенно отличаются друг  от  друга.

Национальные модели. В США принята модель федерализма, ориентированная на конкуренцию, тогда как в Германии используется модель сотрудничества, а смешанные формы – в Канаде и Швейцарии.