Бюджетный федерализм

Законодательство о местных бюджетах целесообразно совершенствовать на основе принципов: чёткого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы: повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников; повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Многие недостатки в разграничении расходов между уровнями бюджетной системы явились следствием отсутствия в бюджетном законодательстве критериев, которые должны быть положены в основу такого разграничения.

В последнее время в России выделяют следующие принципы, которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ, учитывающие и мировой опыт:

1.           принцип территориального соответствия. В Западной Европе его называют принципом "соответствия зоне обслуживания". Суть его в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень);

2.           принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованьям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе такого подхода - положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории;

3.           принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учётом интересов населения;

4.           принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закреплённым за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный);

5.           принцип обеспеченности бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).

Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все пять принципов.

Для повышения доходов региональных и местных бюджетов необходимо повысить уровень собственных доходов бюджетов, в том числе и за счёт отчислений от регулирующих налогов.

Органам местного самоуправления необходимо предоставить больше финансовой самостоятельности. Муниципальные образования в этом случае смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые ими предоставляются, а также влиять и на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что использование финансовых ресурсов будет эффективным. Самостоятельность даёт органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку, в отличие от собственных налогов и устойчивых регулирующих налогов, субвенции и дотации стимулируют иждивенчество.

Бюджетное выравнивание в Российской Федерации является одной из важнейших задач, требующих скорейшего решения. Успешное решение этой задачи требует, прежде всего, чёткого понимания  бюджетного выравнивания. Изучения опыта некоторых развитых стран - Германии, Канады, Франции, Японии - показывает, что в последние годы в них произошло существенное изменение в понимании понятий "межбюджетное регулирование" и "бюджетное выравнивание". Ныне это воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а значит и расходов) государственных образований одного вида в расчёте на одного жителя.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ указал на "необходимость обеспечения стабильности источников формирования региональных и местных бюджетов путём закрепления за ними на долгосрочной основе доходов от поступления налогов на доходы физических лиц, налогов на совокупный доход, платежей за пользование природными ресурсами, а также значительной части поступлений налога на прибыль".

Для реализации этих указаний необходимо, прежде всего, совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. При этом в основу разграничения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы должны быть положены принципы, о которых было сказано выше.

Итак, сегодня  существует несколько проблем отношений между бюджетами разных уровней. Одна из важнейших состоит в том, что модель межбюджетных отношений ориентирована в основном только на выравнивание доходов бюджетов разных уровней. Но для  эффективной работы такой модели региональным и местным бюджетам необходимо повысить уровень собственных доходов; а органам местного самоуправления нужно предоставить больше финансовой самостоятельности, основой которой должны являться местные налоги и сборы. То есть, необходимо привести в соответствие расходные обязательства и финансовые ресурсы региона, предоставить самостоятельность и ответственность региональным и местным органам власти по управлению финансами.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остаётся проблематичным, сохраняется несоответствие между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, поэтому, я считаю, необходимо долее подробно рассмотреть финансовые проблемы развития субъектов Российской Федерации.

3.2. ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Вопрос состояния территориальных финансов зат­рагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что от­расли, обслуживающие население, находятся в тяже­лом положении.

В жилищно-коммунальном хозяйстве средний уро­вень износа инженерных коммуникаций составляет свыше 60 %. Примерно 25% основных фондов полнос­тью отслужили свой срок. Количество аварий растет лавинообразно. Если в начале 90-х годов на 100 км ком­муникационных сетей было от 15 до 20 аварий в год, то сейчас их свыше 70 (в Западной Европе — не выше 10). Состояние дорог в нашей стране — не в лучшем положении. Из 12 тыс. км дорог, которые ежегодно тре­буют ремонта, ремонтируются 4 тыс. км. Экономичес­кие потери из-за плохих дорог — свыше 60 млрд. руб. в год. Медицинское обслуживание населения также в критичес­ком состоянии. Здания медицинских учреждений ста­новятся все более неприспособленными, отсутствует необходимое оборудование, медикаменты. Не выдерживаются нормативы содержания больных. Естественно, это от­ражается на качестве лечения, а, следовательно, на состоянии здоровья населения.

Основными причинами, приведшими страну к та­кому состоянию, являются:  недостаточное финансирование отраслей, обслуживающих население, из-за низкого уровня развития территориальных финан­сов, снижение жизненного уровня населения.

Финансовой базой, обеспечивающей региональным и местным органам власти выполнение возложенные на них функций, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финанси­руется подавляющая часть средств, выделяемых госу­дарством на жизнеобеспечение человека:  около 100% обще­государственных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, 84% — на образование, 76% — на культу­ру. 86 % — на здравоохранение, 47% — на осуществ­ление социальной политики.

В 2001 году произошел резкий рост диспропорций по вертикали бюджетной системы в первичном распределении доходов и расходов, без учета средств, направленных в другие уровни этой системы. Например, в 2002 г. на федеральном уровне доля доходов 62,6% превышала долю расходов 50,8%  на 11,8% пункта. Прямо противоположная ситуация в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. Особенно это сказалось на местных бюджетах, доля доходов которых сократилась и в 2002 г. и составила 12,4%, то есть ниже доли расходов 24,8% на 9,3 пункта. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений может быть приемлемо, если оно осуществляется как временный маневр.

Обращает на себя внимание возросшая в последние годы роль бюджетных ссуд в межбюджетном регулировании. Они используются  для покрытия кассовых разрывов и для покрытия годового дефицита. На 2001 год их было пролонгировано федеральным центром 5 млрд.руб., на 2002 г. – 7,8 млрд. и на 2003 г. – 20 млрд.руб. Это можно рассматривать как признак недостатков действующего механизма межбюджетных  отношений.

В последние годы, когда почти все объекты соци­альной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

Это обострило проблемы территориальных бюдже­тов. Уровень их собственных доходов снизился, умень­шается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. В числе причин этого — передача финан­сирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при нестабильном  росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета. Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников.

В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и  в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных рас­ходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ре­сурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использо­вании бюджетных средств. То есть речь идет о необхо­димости совершенствования межбюджетных отноше­ний в нашем государстве.

В настоящее время финансовые ресурсы консоли­дированного бюджета Российской Федерации пример­но поровну распределяются между федеральным и тер­риториальными бюджетами. Из 50% доходов, посту­пающих в территориальные бюджеты, примерно 26% приходится на региональные бюджеты (республикан­ские, краевые, областные, окружные) и 24% - на местные (городские, районные, поселковые, сельс­кие).

За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов — 73%, в том числе региональных — 47%, местных — 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет федерального бюджета — 18%,

ерриториальных — 82%, в том числе региональных — 25 %, местных - 57%. Как видим, подавляющая часть расходов, связан­ных с жизнеобеспечением человека, финансируется за счет территориальных бюджетов. Следовательно, сни­жение доли территориальных бюджетов в консолиди­рованном бюджете государства ведет к снижению воз­можностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

Проблемы территориальных бюджетов могут ре­шаться следующими путями:

1. За счет существенного увеличения собственных доходов. То есть введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобили­зации территориальных налогов.

2. Путем распределения между всеми звеньями бюд­жетной системы общегосударственных доходов на по­стоянной нормативной основе, чтобы не менять на­логовую систему,

3. За счет ежегодного регулирования доходов и рас­ходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений.

В настоящее время Правительство РФ предлагает использовать I вариант- Суть его в следующих исходных положениях: «надо делить не деньги, а полномочия», «один налог — один бюджет». Тем самым, межбюджетные отношения практически выходят из сферы государствен­ного регулирования.

Стало быть, территориальные бюджеты являются важнейшей финансовой базой, обеспечивающей региональным и местным органам власти выполнение возложенные на них функций. Однако в последние годы умень­шается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения из-за того, что нагрузка на территориальные бюджеты возросла, и темпы роста бюджетных расходов значительно опережают темпы роста доходов.

Вопрос финансового состояния регионов зат­рагивает, прежде всего, интересы населения страны. На сегодняшнем этапе эта проблема  достаточно серьезна, так как от­расли, обслуживающие население и затрагивающие интересы населения страны, находятся в тяже­лом положении. Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников,  и увеличения собственных доходов, а также разработки специальных программ по решению проблем территориальных бюджетов. 

3.3. ПУТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Бюджетный федерализм может быть эффективным средством разрешения бюджет­ных, налоговых и других финансово-экономических противоречий в Российской Феде­рации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономи­ческого потенциала страны и укрепления Российского государства. Для достижения этой стратегической цели отношения бюджетного федерализма должны совершенство­ваться и развиваться в соответствии с объективными закономерностями и интересами Российского государства.

Возникает необходимость определить  положение, содержание и роль феде­рального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджета­ми. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра.