Сбалансированность федерального бюджета и способы ее достижения

В 2010 – 2012 годах  показатели доходности по государственным  ценным бумагам ожидаются на уровне, близком к сформировавшемуся  в настоящее время. Возможный  рост доходности по рублевым инструментам (по краткосрочным инструментам - до 9,5-10,5% и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - до 11,0-11,5% и 11,5-12,0% соответственно) может быть вызван факторами, связанными с изменением курса рубля к иностранным валютам, изменением объемов валютных резервов, корректировкой цены на нефть и ростом процентных ставок на долговых рынках за рубежом. [10]

Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации составили в 2010 году 304,0 млрд. рублей, в 2011 году – 450,6 млрд. рублей и в составят 2012 году – 561,0 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходах федерального бюджета увеличится при этом с 2,0% в 2009 году до 5,8% в 2012 году на рисунке 2.3 (страница 32).

В сфере государственных  внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2012 году являются:

- частичное  финансирование дефицита федерального  бюджета за счет государственных  заимствований на международных  финансовых рынках путем выпуска  облигационных займов Российской  Федерации, представленного в таблице 2.1

Рисунок 2.3 - Доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах федерального бюджета России⁴

 

Таблица 2.1 - Привлечение денежных средств на международных финансовых рынках в 2010-2012 годах⁵

В миллиардах долларов США

Показатель	2010 г.	2011г.	2012г.
привлечение	17,8	20,7	20,0
погашение	1,5	3,1	1,3
«чистое» привлечение	16,3	17,6	18,7

 

- полный отказ от привлечения  новых кредитов правительств  иностранных государств.

В области сотрудничества с международными финансовыми организациями основными принципами бюджетной политики на плановый период 2012 года являются:

1) ускоренная реализация  большинства действующих проектов, реализуемых в рамках соглашений  о займах. В 2012 году привлечение средств по кредитам (займам) международных финансовых организаций планируется в объеме 84,8 млн. долларов США;

2) расширение практики  предоставления гарантий Российской  Федерации по проектам, реализуемым  с участием международных финансовых  организаций;

3) внедрение практики  совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов на основе консультационно-аналитического и экспертного содействия международных финансовых организаций без осуществления государственных заимствований Российской Федерации в дополнение к существующей форме реализации проектов на основе заимствований. При этом выбор инструмента сотрудничества с международными финансовыми организациями (привлечение займа или финансирование проекта за счет средств федерального бюджета при консультационно-аналитическом содействии МФО для реализации проекта) будет определяться отдельно для каждого проекта. [22]

В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года составил 5 499,2 млрд. рублей, на 1 января 2012 года составит – 7 026,8 млрд. рублей и на 1 января 2013 года – 8 275,4 млрд. рублей. [26]

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации, представленного рисунком 2.4,составит 15,41% ВВП на конец 2012 года.

Рисунок 2.4- Государственный долг Российской Федерации к ВВП⁶

При этом к концу 2012 года доля внутреннего долга в  совокупном объеме госдолга составит 52,5 % при соответствующем снижении доли внешнего долга. В связи с актуальностью и востребованностью инструмента государственных гарантий Российской Федерации в 2012 году продолжится их предоставление по большинству направлений государственной поддержки, предусмотренных в 2009 году, в том числе:

- в рамках  антикризисных мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации (по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения) – 300,0 млрд. рублей, в случае если такие государственные гарантиии Российской Федерации не были предоставлены в 2009 году;

- в рамках  реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (по заимствованиям ОАО «АИЖК») – 44,0 млрд. рублей;

- в соответствии  с требованиями Международной  организации гражданской авиации (ICAO) по обязательствам страхования военных рисков,

рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами – 76,5 млрд. рублей;

- для реализации  инвестиционных проектов на территории  Чеченской Республики – 10,0 млрд. рублей;

- для поддержки  экспорта промышленной продукции  – 8,0 млрд. долларов США;

- по займам, привлекаемым ГК «Роснанотех» на осуществление инвестиционных проектов – 120,0 млрд. рублей;

- по займам, привлекаемым отобранными в порядке,  установленном Правительством Российской  Федерации, юридическими лицами  на осуществление  инвестиционных  проектов в валюте Российской Федерации –

100,0 млрд. рублей, в иностранной валюте – 3,3 млрд. долларов США;

- по проектам, реализуемым с участием международных  финансовых организаций – 2,7 млрд. долларов США. [27]

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в -2012 году составит: - в валюте Российской Федерации - в общей сумме 650,5 млрд. рублей;- в иностранной валюте - 14,0 млрд. долларов США. В 2012 году необходимо предусмотреть бюджетные ассигнования на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме - 66,4 млрд. рублей. [27]

Политика в области  восстановления дореформенных сбережений граждан Российской Федерации будет направлена на увеличение объема средств, предусматриваемых для проведения компенсационных выплат, а также на охват всех категорий граждан, включая их наследников, имеющих право на получение компенсации. [27] В 2011 году на компенсационные выплаты по гарантированным сбережениям граждан было предусмотрено средства федерального бюджета в сумме 85 млрд. рублей  и на 2012-2014 годы -150,0 млрд. рублей (по 50 млрд. рублей на каждый год)

 

2.3  Проблемы достижения сбалансированности федерального бюджета Российской Федерации и методы сокращения дефицита

 

Одной из проблем современного развития Российского государства  является возрастающая социально-экономическая  асимметрия регионов. Условия неравномерного развития субъектов РФ сформировались еще в 90-е годы XX века. Даже в период высоких темпов экономического роста (2003-2007 годы), несмотря на общий рост доходов населения, диспропорции социально-экономического развития регионов увеличивались по всем основным индикаторам (душевому валовому региональному продукту, уровню безработицы, уровню бедности и др.). Максимальные и минимальные показатели объемов валового регионального продукта на душу населения в 2006 году различались в субъектах РФ в 78 раз, а разрыв объемов инвестиций в основной капитал на душу населения увеличился с 30 раз в 2000 году до 235 раз в 2006 году. Оценка уровня доходов населения показывает, что в условиях экономического кризиса диспропорции в темпах падения (роста) этого показателя в субъектах РФ сохраняются. На необходимость преодоления региональной социально-экономической асимметрии неоднократно обращалось внимание в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В программных документах Правительства РФ предлагался и предлагается комплекс мер, направленных на решение этой задачи. Однако негативная тенденция не только не преодолена, но и приобрела недопустимый для поступательного устойчивого развития страны характер.

Одним из главных инструментов государственной  политики в сфере регионального  развития является бюджетная политика государства в целом и в отношении регионов в частности. Степень ее эффективности во многом предопределяется сбалансированностью бюджетов бюджетной системы по вертикали и по горизонтали, соответствием необходимых расходов доходам бюджетов. [11]

Сбалансированность бюджетов по вертикали в первую очередь зависит: от принятого разграничения вопросов ведения и полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления, соответствия доходов бюджета расходам, методики определения бюджетных ресурсов, необходимых для реализации каждого расходного обязательства, системы закрепления налоговых доходов за каждым уровнем бюджетов, принятых методик межбюджетного выравнивания.

Реформа разграничения полномочий между Российской Федерации, субъектами РФ и муниципальными образованиями двух типов, осуществленная в 2003-2004 годах, была нацелена на установление четких «непересекающихся» полномочий между уровнями публичной власти на основе установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. На первоначальном этапе реформы в результате ревизии и установления новых полномочий публично-правовых образований удалось ликвидировать «нефинансируемые» социальные обязательства государства. В начале за субъектами РФ было закреплено 41 полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, за муниципальными районами – 20 вопросов местного значения, городскими округами – 27 вопросов местного значения, городскими и сельскими поселениями – 22 вопроса местного значения.

К полномочиям субъектов РФ и  муниципальных образований был  отнесен значительный перечень полномочий и вопросов местного значения в социальной сфере. К социальной сфере, по меньшей мере, относились: 19 пунктов из перечня полномочий субъектов РФ, 15 вопросов местного значения муниципальных районов, 20 – городских округов, 14 – городских и сельских поселений (с учетом вопросов, которые не отнесены к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, но которые могут решаться органами государственной власти и органами местного самоуправления). Именно они требуют наибольших расходов из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. [18]

В течение 2004-2009 годов  первоначально законодательно установленный  перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К апрелю 2010 года перечень полномочий субъектов РФ возрос с 41 пункта до 79 пунктов, вопросов местного значения муниципальных районов с 20 до 35, вопросов местного значения городских и сельских поселений с 22 до 39 пунктов, городских округов – с 27 до 48 пунктов. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Анализ содержания полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения муниципальных образований показывает, что в результате внесенных изменений в федеральное законодательство был нарушен первоначально провозглашенный принцип о недопустимости «совместных» полномочий органов публичной власти. В федеральное законодательство был введен новый институт полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. Они наделялись правом исполнять полномочия и решать вопросы, не отнесенные к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, по своему усмотрению (при наличии средств в бюджете). Одновременно в отраслевом законодательстве и субъекты РФ, и муниципальные образования наделялись федеральными государственными полномочиями. Объем федеральных средств (субвенций) на эти цели в общем объеме федеральных трансфертов возрос почти в 2 раза - до 15% в 2007 году и 14% - в 2008 году. Число переданных федеральных полномочий возросло почти в 3 раза (с 8 в 2005 года, до 21 – 2008 году). Получила также широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления (преимущественно муниципальных районов и городских округов) обширными государственными полномочиями субъектов РФ. В результате перераспределения полномочий по уровням власти в 2008 году расходы консолидированного бюджета субъектов РФ на социально-культурные цели и в сфере ЖКХ составили более 2/3 всех расходов. При этом впервые за последние годы консолидированный бюджет субъектов РФ в 2008 году был исполнен с дефицитом в 54,4 млрд. руб. В 2009 году дефицит консолидированного бюджета муниципальных образований составил 81,5 млрд. руб.

Практика наделения федеральными полномочиями субъектов Российской Федерации подвергается обоснованной критике представителями юридической науки. В отличие от института наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, практика наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными полномочиями не имеет под собой достаточных конституционных оснований. В части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации непосредственно предусмотрена возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача части федеральных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 78) [1] только в рамках единой системы исполнительной государственной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77) на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем предметом соглашения могут быть, только полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Общее число федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации 102-мя федеральными законами, только по состоянию на сентябрь 2007 года оценивалось в 907 позиций.

В сложившейся ситуации проблемы финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и, особенно, муниципальных образований приобрели критически важное значение. Бюджетные ресурсы, получаемые за счет собственных доходных источников и межбюджетных трансфертов, не достаточны для исполнения расходных обязательств. Согласно экспертным оценкам для того, чтобы преодолеть негативные результаты недофинансирования социальной сферы в предыдущие годы и восстановить условия для развития человеческого «капитала», науки, образования, культуры, здравоохранения только в 2008-2011 годах требовалось увеличить государственные расходы на образование в 1,3 раза, на здравоохранение – в 1,9 раза, науку – в 2,1 раза. Существующие методики распределения собственных доходов и межбюджетных трансфертов не позволяют оценить действительные потребности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований для исполнения как собственных, так и государственных делегированных полномочий. Именно от этого первоначального шага зависит формирование основы бюджета любого уровня.

Анализ практики установления минимальных социальных стандартов субъектами РФ и муниципальными образованиями  показывает, что они устанавливаются, не исходя из объективных критериев  социально-экономического состояния  региона и муниципалитета, а в конечном итоге исходя из планируемых доходов соответствующего бюджета.