Сбалансированность федерального бюджета и способы ее достижения

Проблемы разработки и принятия методик оценки бюджетных  ресурсов, необходимых для исполнения полномочий уровнями публичной власти, являются наиболее сложными. За рубежом для этого используются различные подходы. Однако, как отмечают специалисты, вне зависимости от типа государственного устройства (федеративное, унитарное) на федеральном (центральном) уровне применяются методики оценки расходных потребностей территориальных бюджетов. В некоторых государствах для определения уровня необходимых расходов используется несколько десятков параметров, учитывающих региональные различия (Великобритания, Австралия, Нидерланды, Япония и др.) По мнению экспертов наиболее приемлемым для России является опыт калькуляции бюджетов земель Германии. В отсутствие таких методик, принятых на федеральном (центральном) уровне, формирование бюджетов бюджетной системы государства сводится к принятию не экономически и социально обоснованных решений, а к принятию политических решений вышестоящими уровнями публичной власти о распределении бюджетных ресурсов в виде налогов и межбюджетных трансфертов.

Решение проблемы установления справедливых и прозрачных методик  и процедур распределения консолидированных бюджетных средств бюджетной системы по вертикали имеет также первостепенное значение для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Географические, территориальные, экономические различия предопределяют сложности нахождения справедливых и прозрачных критериев разграничения налоговых и неналоговых источников между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В мировой практике известны различные способы и критерии распределения межбюджетных трансфертов и бюджетных ресурсов, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципалитетов.

С начала 90-х годов  в России в федеральном законодательстве неоднократно изменялись как виды, так и ставки налогов, закрепляемых за уровнями бюджетной системы, принципы распределения налогов и сборов. В начале к федеральным налогам и сборам было отнесено 16 налогов и сборов, к региональным – 5 налогов и сборов, к местным – 23 налога и сбора. Доходная часть бюджетов формировалась также за счет использования системы регулирующих налогов. До 2004 года ставки регулирующих налогов устанавливались ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. В результате реформы отличительной особенностью формирования местных бюджетов должен был стать законодательно установленный принцип закрепления минимальных ставок регулирующих налогов за бюджетами всех муниципальных образований. К 2004 году число налогов и сборов резко сократилось. В настоящее время к федеральным налогам и сборам отнесены 10 налогов и сборов, к региональным – 3 налога, а к местным - всего 2 налога. В законодательстве отказались от использования регулирующих налогов. [18]

Менялись неоднократно критерии, на основе которых осуществлялось межбюджетное выравнивание и распределение трансфертов. По обоснованному мнению ученых-экономистов и экспертов используемые в прошлом и сейчас критерии выделения трансфертов регионам из федерального бюджета не отражают действительного социально-экономического состояния и потребностей субъектов РФ, не создают стимулов для увеличения доходной базы региональных бюджетов. О наличии очевидного дисбаланса бюджетной системы свидетельствуют результаты сопоставления показателей исполнения консолидированных бюджетов некоторых субъектов РФ в 2008 году. Так по данным Счетной палаты РФ бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа, города Москвы исполнены с дефицитом при том, что они входят в число субъектов РФ с наиболее высоким показателем бюджетной обеспеченности (свыше 65 тыс. руб./чел.) В то же время бюджеты таких субъектов РФ, как Республика Башкортостан и Пермский край с существенно меньшей бюджетной обеспеченностью (менее 30 тыс. руб./чел.) исполнены с профицитом. Государственная политика межбюджетного регулирования приводит к еще большей территориальной дифференциации развития субъектов РФ. В некоторых исследованиях показано, что существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает цели и способствует усилению диспропорций регионального развития. [16]

Реформа разграничения  полномочий между уровнями публичной  власти, осуществленная в 2003 году, предполагала достижение баланса между расходными обязательствами и доходными источниками бюджетов на основе принципа закрепления собственных доходных источников, достаточных для исполнения собственных расходных обязательств, за соответствующими бюджетами. Как известно, на основе такого принципа «один налог – один бюджет» строятся бюджетные системы децентрализованных федеративных государств, например США. В отличие от децентрализованной системы в государствах кооперативного федерализма, типичным примером которого является ФРГ, используется принцип расщепляющихся налогов с относительной централизацией бюджетных ресурсов на федеральном уровне. Следует также отметить, что в федеративных государствах с кооперативными принципами значительная часть бюджетных ресурсов перераспределяется путем горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности «слабых» субъектов федерации за счет оказания им помощи субъектами федерации с относительно высокими доходами бюджета.

Очевидно, что реализация этого принципа должна была привести к минимизации межбюджетных трансфертов из бюджета РФ, направляемых для обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Однако на практике число налогов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципалитетами, сократилось, а доля межбюджетных трансфертов увеличилась. В общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ доля консолидированных бюджетов субъектов РФ снизилась с 55,8% в 1997 году до 34,5% (в сопоставимых данных) в 2008 году. За период 2006-2008 годов существенно увеличилась целевая помощь из федерального бюджета. Если в 2006 году в объеме общей финансовой помощи из федерального бюджета дотации составляли 52,3%, а субсидии – 24,3%, то в 2008 году дотации составили 36%, а субсидии возросли более чем в 1,5 раза и составили 39,3%. В 2007 году в 17 субъектах РФ доля федеральных средств в бюджете составляла до 10%, в 37 – от 10% до 30%, в 21 – от 30% до 60%, в 9 – от 60% до 80%, в 2 – свыше 80%. При анализе структуры доходов бюджетов бюджетной системы РФ необходимо учитывать, что значительную часть доходов субъекты РФ вынуждены направлять в виде финансовой помощи в бюджеты муниципальных образований. Местные налоги составляли в 2006-2007 годах не многим более 10% в общих налоговых доходах местных бюджетов. Объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2007-2008 годах составил около 60% от общей суммы доходов местных бюджетов.

В сложившейся ситуации, как отмечается в заключениях  Счетной палаты РФ, многочисленных публикациях экспертов и специалистов не может быть обеспечена финансовая самостоятельность муниципальных образований. Не создаются стимулы для наращивания доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований: как за счет улучшения администрирования, так и за счет создания благоприятных правовых и экономических условий для формирования и развития предпринимательской среды. Основная часть бюджетных ресурсов, которыми располагают органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, направляется на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере. Недостаточность бюджетных ресурсов не позволяет субъектам РФ и муниципалитетам планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на развитие экономики региона. Немногочисленными инструментами, остающимися в арсенале органов власти, позволяющими влиять на экономические процессы, являются ограниченные возможности предоставления налоговых преференций и нормативного правового стимулирования экономической деятельности. В таких условиях закрепленная на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов. [23]

Следует отметить, что подобный механизм стимулирования федеральным центром экономической активности в регионах и муниципалитетах обладает рядом спорных моментов. К их числу относится, во-первых, то, что направления выделения бюджетных инвестиций формируются федеральным уровнем власти и не всегда учитывают особенности регионов и действительно необходимые приоритеты развития. Во-вторых, декларируемая в программных документах Правительства РФ ориентация на развитие выделенных «точек экономического роста» может привести к тому, что такими точками роста объективно окажутся наиболее развитые в экономическом отношении регионы и муниципалитеты (в основном городские округа). Это может привести к тому, что сильные регионы станут еще более экономически сильными, а более слабые будут обречены на стагнацию. Дисбаланс в региональном развитии по основным социально-экономическим индикаторам возрастет. Цели сбалансированного развития регионов, в том числе, обеспечения сбалансированности их бюджетов не будут достигнуты. При осуществлении такой политики необходимо отказаться от финансирования социальных расходов с федерального уровня и передать реальные полномочия по их финансированию на региональный и местный уровень за счет радикального перевода межбюджетных трансфертов (преимущественно субсидий и дотаций) в налоговые доходы региональных и местных бюджетов.

Следует так же обратить внимание на проблемы нестабильности федерального законодательства «о полномочиях», нестабильности, усложненности, отягощенности  не принципиальными техническими подробностями и процедурами бюджетного законодательства. Одним из принципиальных недостатков Бюджетного кодекса РФ является отсутствие основополагающих критериев межбюджетного выравнивания и критериев установления методик формирования и распределения средств различных фондов. В отсутствие таких критериев, наделение Правительства РФ полномочиям устанавливать методики межбюджетного выравнивания приводит к еще большей нестабильности законодательства и непрозрачности бюджетного процесса.

Необходимо выделить еще одну проблему обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней, которой уделяется недостаточное внимание. Как дефицит, так и профицит бюджета (и планируемого, и фактического) является одним из показателей наличия существенных системных недостатков формирования, утверждения и исполнения бюджета. Сложившаяся в Российской Федерации практика свидетельствует о том, что наличие профицита бюджета не рассматривается как недостаток. Однако значительный профицит бюджета в большинстве случаев свидетельствует о неудовлетворительном планировании доходов и расходов соответствующего бюджета. Так профицит федерального бюджета составлял более 30% в 2005 и 2006 годах и более 18% в 2008 году. По данным Счетной палаты РФ, начиная с 2004 года фактический объем доходов консолидированного бюджета субъектов РФ существенно превышает их прогнозируемый объем – от 12,2% в 2004 году до 32,5% в 2008 году. Поэтому представляется необходимым введение в законодательство допустимых уровней не только дефицита, но и профицита бюджета. [18]

Таким образом, несмотря на то, что кризисные условия объективно требуют централизации доходов бюджетной системы, достижение сбалансированности бюджетов РФ и муниципальных образований не представляется возможным без постепенной децентрализации бюджетных средств через закрепление дополнительных налоговых источников за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований. Требуемые бюджетные ресурсы должны рассчитываться на основе сопоставимых критериев и единых методик оценки расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

В 2010 году дефицит федерального бюджета на 76,5% финансировался за счет использования средств Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния и на 23,5% (691,0 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований, в 2011 году был финансирован на 39,4% за счет средств Фонда национального благосостояния и на 60,6% за счет иных источников (1171,7 млрд. рублей), в 2012 году – на 49,1% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 49,6% за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета привел в 2011 году к тому, что он, полностью исчерпан. В 2012 году фонд пополняться не будет. Все средства, которые должны были бы поступать в него в течение года, будут направляться на финансирование текущих расходов бюджета в течение года.

После исчерпания средств  Резервного фонда в 2010 году бюджетная  политика в большей степени была ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.

Низкий уровень  государственного долга позволяет  проводить такую политику, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости РФ. Несмотря на резкое ухудшение внешних условий экономического развития и серьезное бремя долговой нагрузки.

По оценке Минфина  России, сальдо по государственным  ценным бумагам составило в 2011 году – 748,6 млрд. рублей. При этом  в 2011 году - привлечение составит 957,5 млрд. рублей и 208,9 млрд. рублей.

Расходы на обслуживание государственного долга РФ составили в 2010 году 304,0 млрд. рублей, в 2011 году – 450,6 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходах федерального бюджета увеличится при этом с 2,0% в 2009 году до 4,8% в 2011 году.

В результате проводимой долговой политики государственный  долг РФ

по состоянию  на 1 января 2011 года составил 5 499,2 млрд. рублей, на 1 января 2012 года – 7 026,8 млрд. рублей.

Таким образом, совокупный объем государственного долга РФ составит 15,41% ВВП на конец 2012 года.

В 2011 году на компенсационные  выплаты по гарантированным сбережениям  граждан предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 85 млрд. рублей  и в 2012 году -100,0 млрд. рублей.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является  бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.