Иные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

ГЛАВА 3. ИНЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ,

КАК ИСТОЧНИКИ  ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

3.1. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

Значительное место в  системе источников права социального обеспечения занимают подзаконные нормативные акты, среди которых, прежде всего, следует выделить указы. Вопросы, касающиеся понятия, основных признаков, сущности и содержания, места и роли указов в системе нормативных правовых актов, их юридической природы, исследование указов не только в традиционном формально-юридическом плане, но и с точки зрения их реального содержания, фактического места и роли в системе других источников права всегда находились в поле зрения ученых, практиков, законодателя на разных этапах становления Российского государства и претерпевали существенные изменения в зависимости от многих социально-экономических, политических и иных обстоятельств.

В учебнике по праву социального обеспечения России отмечается, что на практике первый Президент России не использовал предоставленное ему право законодательной инициативы в области социального обеспечения и издавал нормативные указы, которыми устанавливал соответствующие права граждан в этой области либо изменял права, закрепленные законами.

На примере действия таких  “указов-законов” в сфере права социального обеспечения можно сказать, что они принимались для создания правовой основы формирования новых отношений – отношений в интересах безусловного меньшинства (установление указом доплат к пенсиям только государственным служащим – размер этих сумм в несколько превышал “обычные” пенсии).

В современный период сфера  правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она сузится, а нормотворчеству Президента РФ придет на смену активная законодательная деятельность Федерального Собрания. Хотелось бы в это верить.

В России действует институт президентства. По Конституции РФ Президент  РФ – глава государства, гарант прав и свобод человека и гражданина, его деятельность призвана обеспечить решение важных государственных  задач, с одной стороны, и согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти – с другой. Полномочия Президента РФ, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной  Конституции (ст. 80, 83, 89). По характеру  своих функций Президент РФ не входит непосредственно в “триаду” разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Все это предопределяет содержание и виды актов Президента РФ и их соотношение с другими правовыми актами.

Конституция РФ 1993 г. не употребляет  прилагательного “подзаконные”  в сочетании со словами “нормативные правовые акты”, но анализ ее статей показывает, что понятие “подзаконные” применимо  по-прежнему для обозначения всех остальных, кроме собственно законов, ступеней иерархической структуры  законодательства.

Указы Президента РФ по своей  правовой природе относятся к  числу подзаконных актов. Этот вывод  вытекает из ст. 80 (ч. 2) и 90 (ч. 3) Конституции. Первая из названных статей провозглашает, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней  политики государства “в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами”. Еще четче решен этот вопрос в ч. 3 ст. 90, где записано, что “указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам”. Упоминание о необходимости соответствия указов Президента РФ не только Конституции, но и федеральным законам отсутствовало в ст. 8 опубликованного в апреле 1993 г. проекта Конституции. Этот пробел был восполнен в ходе доработок проекта в связи с многочисленными замечаниями.

Подзаконный характер указов Президента закрепляется также в  текущем законодательстве. Так, в  Гражданском кодексе РФ устанавливается, что в случае противоречия указов Президента, в которых содержатся нормы гражданского права, “настоящему  Кодексу или иному закону применяется  настоящий Кодекс или соответствующий  закон” (п. 5 ст. 3 ГК РФ). Согласно ст. 5 Трудового  кодекса РФ “указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы трудового  права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам”.

Говоря о подзаконном  характере указов Президента, следует  отметить разные суждения ученых. Так, некоторые авторы считают, что “было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты”, поскольку они обладают “явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента”, что “президентская власть не тождественна исполнительной власти, не сливается с нею”.

Безусловно, постановления  и распоряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем указы Президента. Однако это  свидетельствует только о том, что  среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы  Президента стоят выше, чем акты Правительства.

В некоторых ежегодных  Посланиях Президента России Федеральному Собранию настоятельно проводилась  мысль о “неочевидности” подзаконного характера указов Президента; о том, что Президент в силу своего положения  как главы государства “должен  выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы  действующим законодательством”.

Таким образом, анализируя юридическую  природу и характер нормативных  указов Президента России, следует  сделать вывод, что в системе  источников российского права они  наделены высшей юридической силой по отношению к нормативным подзаконным актам и сами являются таковыми.

В Конституции РФ используется разная терминология при характеристике актов Президента РФ. В ст. 90 говорится  о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания  актов Правительства РФ, а в  п. “а” ст. 125 – о разрешении Конституционным  Судом РФ дел о соответствии Конституции  РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные  характеристики раскрывают разные грани  правовых актов Президента РФ.

По своим юридическим  свойствам указы и распоряжения Президента подразделяются на нормативные, содержащие в себе нормы общего характера, и индивидуальные акты. Как и любой иной нормативный правовой акт, нормативные указы и распоряжения, заключая в себе общие правила поведения, рассчитаны на неопределенный круг лиц и на многократность применения, в то время как индивидуальные указы и распоряжения, имея в своем содержании лишь отдельные, конкретные правила поведения, обращены к конкретному лицу или лицам, издаются по конкретному случаю и рассчитаны на однократность применения.

Согласно Конституции  РФ (п. “е” ст. 84) Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным  посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое и социальное значение. Посредством  этих посланий Президент информирует  депутатов и общественность о  задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах. Послание содержит ряд важных социально-экономических  и правовых инициатив главы государства. Однако все это не дает оснований  рассматривать послания как нормативные  акты или утверждать, что они “обладают  высшей юридической силой, ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона…”

С формально-юридической  точки зрения акты Президента обладают такими важными признаками, как: высокое  место в правовой системе –  после Конституции и законов; прямое действие, общеобязательность, одинаковая юридическая сила на всей территории России; широта регулируемых общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; единоличный  порядок издания, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; соответствие и непротиворечие Конституции РФ и федеральным законам; многообразие содержания ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Указы Президента занимают значительное место в системе  источников права социального обеспечения, конкретизируют, дополняют, определяют порядок назначения и выплаты  различных видов социального  обеспечения, а в некоторых случаях  до принятия соответствующего закона оперативно решают проблему в сфере  материального обеспечения: например, выплата различных видов пособий  участникам Государственной программы  по оказанию содействия добровольному  переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей, обеспечение жильем, транспортными средствами некоторых категорий лиц, компенсациями и др.; иногда являются первичными источниками в проведении систематизации законодательства.

Практически в каждом институте  права социального обеспечения действуют указы Президента, принятые в разные периоды становления российской государственности.

Для права социального обеспечения характерны так называемые “юбилейные” указы Президента, которые принимаются к определенной дате в отношении определенных категорий граждан, как правило, имеющих заслуги перед государством и нуждающихся в дополнительной социальной поддержке.

Так, в соответствии с  Указом Президента РФ от 6 мая 2008 г. N 685 “О некоторых мерах социальной поддержки  инвалидов” в связи с празднованием 63-й годовщины Победы в Великой  Отечественной войне 1941-1945 гг. и в  целях выполнения обязательств государства  в отношении отдельных категорий  граждан предусмотрено осуществить  следующие меры перед проживающими на территории Российской Федерации  гражданами РФ, которые на января 2005 г. состояли на учете в органах социальной защиты населения субъектов Федерации для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями:

а) в 2008 г. – обеспечить инвалидов  Великой Отечественной войны, инвалидов  боевых действий, участников Великой  Отечественной войны из числа  лиц, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, инвалидов из числа бывших несовершеннолетних узников  концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных  фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, бесплатно легковыми автомобилями или выплатить им единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб.;

б) в 2009 г. – обеспечить граждан, ставших инвалидами вследствие воздействия  радиации, а также инвалидов из числа реабилитированных лиц  бесплатно легковыми автомобилями или выплатить им единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб., а инвалидам вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, инвалидам с  детства и детям-инвалидам взамен предоставления легкового автомобиля выплатить единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб.

Министерству здравоохранения  и социального развития РФ совместно  с органами исполнительной власти субъектов  Федерации поручено сформировать списки граждан, имеющих право на получение  легкового автомобиля или единовременной денежной компенсации. Правительство  РФ должно определить порядок обеспечения автомобилями и выплаты компенсации.

В связи с предстоящим 65-летием Победы в Великой Отечественной  войне 1941-1945 гг., отдавая дань глубокого  уважения ветеранам войны, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2008 г. N 714 “Об обеспечении жильем ветеранов  Великой Отечественной войны 1941-1945 годов” предусмотрено завершить  до 1 мая 2010 г. обеспечение жильем нуждающихся  в улучшении жилищных условий  и вставших на учет до 1 марта 2005 г. ветеранов Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ “О ветеранах”.

Правительству РФ поручено в двухмесячный срок разработать  и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона, предусматривающего обеспечение  жильем ветеранов войны за счет средств федерального бюджета исходя из общей площади жилья на одного человека 22 кв. м; предусмотреть при формировании проекта федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. бюджетные ассигнования для финансирования мероприятий, предусмотренных Указом; обеспечить заключение соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации по реализации мероприятий, предусмотренных Указом; предложить высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации принять дополнительные меры по обеспечению жильем лиц, названных в Указе.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство  РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства РФ, которая дополняется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 7-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” и Регламентом Правительства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, с изменениями и дополнениями, которые были внесены в него в 2008 г.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона “О Правительстве  Российской Федерации” и Регламентом  Правительства постановления данного  исполнительно-распорядительного органа содержат в себе нормы общего и  обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого  они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно  выступают в качестве источников российского права.