Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2010 – 2015 годы и период до 2020 года

Для воздействия на данную ситуацию в Федеральный закон «Об основах  государственного регулирования торговой деятельности» включена статья 15, устанавливающая, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:

1) возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;

2) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);

3) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;

4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих:

а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;

б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;

в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;

г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;

д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Обеспечить соблюдение указанных норм органами власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления планируется путем применения мер антимонопольного воздействия, в том числе привлечения к административной ответственности.

Принятие Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» продемонстрировало с одной стороны тяготение органов власти к административному регулированию отношений в сфере торговли путем определения правил дозволенного поведения, в то же время законом предусмотрена необходимость принятия актов по развитию торговли, в том числе, путем применения программно-целевого метода.

3. Характеристика нормативной правовой базы по социально-экономическому развитию и применению программно-целевых методов решения проблем в отраслях экономики и в субъектах Российской Федерации

Основой применения методов программирования и стратегического планирования является Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в соответствии с которым Правительством Российской Федерации разрабатываются программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р), концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).

В числе документов стратегического  характера федерального уровня, затрагивающих в той или иной части сферу торговли, следует назвать:

– Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120);

– Программу развития конкуренции в Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р);

– Концепцию реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р;

– Концепцию государственной поддержки организаций народных художественных промыслов на период до 2015 года (утверждена приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации;

– Стратегию развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 965), Стратегию развития легкой промышленности России на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 24 сентября 2009 г. № 853), Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. № 319), другие стратегии развития отраслей промышленности, производящих товары потребительского назначения.

Нормативной основой  разработки программ на федеральном  уровне являются нормы Бюджетного кодекса  Российской Федерации и Порядок  разработки и реализации федеральных  целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении  которых участвует Российская Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594.

Примером применения программного метода для решения  проблем в секторах промышленности и торговле, представляемых субъектами малого и среднего предпринимательства, является Ведомственная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и в торговле», утвержденная приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2010 г. № 123.

Примерами применения стратегического  планирования и программирования социально-экономического развития отдельных регионов Российской Федерации являются Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р), Стратегия экономического развития Сибири (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. № 765-р), Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р).

В целях совершенствования  деятельности по разработке, утверждению  и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации Правительство Российской Федерации в своем распоряжении от 14 июня 2001 г. № 800-р, установило, что разработка и согласование программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляется в порядке и по типовой форме, установленным Министерством экономического развития Российской Федерации. Последнее утвердило таковые своим приказом от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации».

Вышеперечисленные документы  должны учитываться органами государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ развития торговли, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

3.  Основные проблемы развития внутренней торговли

Согласно результатам анализа  развития торговли в Российской Федерации  и зарубежных странах можно выделить основные показатели, характеризующие  отставание российского ритейла  от развитых стран:

Рис. 30. Ключевые показатели торговли в России и др. странах

Рис. 31. Проблемы торговой отрасли России

1. Проблемы, связанные с государственным регулированием сектора торговли

К проблемам государственного регулирования, негативно сказывающимися на развитии торговли можно отнести следующие. Во-первых, некоторые аспекты торговой деятельности являются чрезмерно зарегулированными. Во-вторых, отдельные положения нормативно-правовых актов допускают неоднозначное толкование в силу недостаточного раскрытия понятийного аппарата. Дополнительной проблемой является отсутствие в некоторых случаях четкого разграничения полномочий по регулированию торговой деятельности между федеральными и региональными властями. В-третьих, отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие различные аспекты торговой деятельности, содержат пункты, противоречащие друг другу.

До последнего времени регулирование  отрасли торговли в России характеризовалось  низкой степенью вмешательства со стороны  государства:

• невмешательство в процесс взаимодействия производителей и торговых организаций;
• отсутствие механизмов защиты внутреннего рынка от иностранных розничных компаний;
• отсутствие ценового контроля по большинству товарных позиций;
• отсутствие требований экологического контроля для торговых организаций;
• слабое вмешательство со стороны ФАС;
• отсутствие внимания к вопросам подготовки кадров;
• отсутствие регулирования оптовых и дистрибуционных компаний;
• существенное делегирование полномочий по работе с отраслью регионам.

Такая регуляторная политика привела  к ряду как положительных, так и отрицательных эффектов для самой отрасли, потребителей и государства. Так, например, отсутствие жёсткого регулирования, с одной стороны, способствовало высокой инвестиционной привлекательности и быстрым темпам развития отрасли, а с другой, привело к возникновению высоких входных барьеров на региональные рынки, выраженных в протекционистских мерах со стороны администраций регионов, и отсутствию развитой инфраструктуры.

Для потребителей основным положительным фактором стало  существенное увеличение количества форматов современной торговли, которые позволили снизить цены (по сравнению с традиционными форматами) и повысить качество обслуживания. Однако, с другой стороны, высокая неравномерность развития сектора привела к сильной диспропорции в обеспеченности торговыми площадями, современными форматами, уровне цен между различными регионами. А хаотичная застройка муниципальных образований привела к таким проблемам, как ухудшение исторического облика городов и снижение транспортно-пропускной способности.

Злоупотребление местными властями своими полномочиями – одно из главных препятствий  для развития торговли в стране. Местные власти часто имеют личную заинтересованность в бизнесе региональных розничных компаний и препятствуют конкуренции, затягивая выдачу разрешений на строительство, лицензий и других документов новым игрокам. Кроме того, высокий уровень коррупции при получении разрешений, лицензий, сертификатов и проведение различных проверок существенно увеличивает необходимые для развития торговли инвестиции и расходы, что снижает инвестиционную привлекательность отрасли.

В секторе оптовой  торговли отмечаются злоупотребления  со стороны сотрудников таможенных органов. В частности, отмечаются неоправданно длительные сроки оформления грузов, халатное обращение с грузами и их неправильное хранение, приводящие в отдельных случаях к порче или полной потере груза.

Налоговое законодательство приводит к избыточному объему бухгалтерской  отчетности для хозяйственных обществ  и низкому уровню применения патентов самозанятыми и малыми семейными компаниями.

В условиях отсутствия средств и платежеспособного  спроса субъекты малого предпринимательства  вынуждены высвобождать дополнительные средства, многие предприятия минимизируют налоговые поступления, принимают  большие усилия по экономии издержек, в том числе в укрытии собственных доходов. На сегодняшний момент общая доля теневого оборота по экспертным оценкам составляет 42 процента от фактического оборота (в том числе 16 процентов не отражается в официальной отчетности, 26 процентов составляют контракты с фирмами по обналичиванию). «Выпадение» оборота малых предприятий из легальной экономики оценивается в 36,5-49 млрд. долларов..⁴