Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности

     Цель  темы - формирование у студентов современных базовых знаний о системе  местного самоуправления в России. 

     Задача  темы – изучение правовых основы местного самоуправления, особенностей организации и функционирования органов местного самоуправления. 

     Вопросы:

     1. Правовые основы местного самоуправления.

     2. Модели местного самоуправления.

     3. Структура  органов местного  самоуправления.

     4. Планирование деятельности местной администрации.

     5.Муниципальная служба.

      Вопрос  1. Правовые основы местного самоуправления.

     Эффективное функционирование формирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой  базы. Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление. 

     Международно-правовые источники местного самоуправления.

     Международно-правовые акты в соответствии с ч. 4 ст.15 Конституции  Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации  при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Это конституционное установление положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Не миновала такая участь и сферу местного самоуправления, основным международным источником правового регулирования которой выступает Европейская хартия местного самоуправления.

     От  имени Российской Федерации Хартия была подписана 28 февраля 1996 г. На территории Россия Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 г.

     Следует отметить, что российское законодательство следует в фарватере, проложенном  Европейской хартией местного самоуправления. Это наблюдается в сходстве многих общих положений, закрепленных в части первой Хартии, совпадении разных черт и признаков. Так, согласно Хартии органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; по Конституции РФ местное самоуправление – один из элементов конституционного строя России. Общность проступает в определениях местного самоуправления, хотя и не полностью, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Часть 2 ст.131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, воспроизведена в соответствии со ст.5 Хартии.

     Правовая  база местного самоуправления в Российской Федерации включает в себя Конституцию  Российской Федерации, Законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Конституцию субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления  (рис.1.). 

Рис.1. Состав нормативно-правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации 

     Конституция России, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, провозгласила: «Российская  Федерация- Россия есть демократическое федеративное  правовое   государство   с республиканской формой правления». Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие местное самоуправление.

     Ряд важнейших характеристик местного самоуправления закрепляется в гл. I «Основы конституционного строя»; гл.2 «Права и свободы человека и  гражданина». Глава 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления.

     Глава 8 «Местное самоуправление» является специализированной, более детальной по отношению к другим нормам Конституции РФ о местном самоуправлении. Она содержит указания на функциональную направленность данного института (ч.1 ст.130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч.2 ст.130); его территориальные границы (ч.1. ст.131); полномочия муниципальных органов (ст.132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст.133).

     Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¹² устанавливает, что местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,  законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

     Региональные  законы и муниципальные правовые акты позволяют конкретизировать положения  федеральных законов применительно  к местным условиям, однако региональные законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а муниципальные правовые акты, кроме того, не могут противоречить правовым актам субъектов РФ.

     Законы, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на три группы:

1. Систематизированные (федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления; законы субъектов Федерации о местном самоуправлении);
2. Специализированные (федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах);
3. Отраслевые (не имеющие, на первый взгляд, никакого отношения к местному самоуправлению, но содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).

     Систематизированные Законы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Например: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Аналогичное определение дается и в законодательстве субъектов России, например, в Законе Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. № 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан».

     Специализированные  законодательные акты касаются отдельных сторон муниципальной организации. На федеральном уровне это законы: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 2 марта 2007г. «О муниципальной службе в РФ».

     Субъекты  Российской Федерации также обладают крупным массивом специализированных законов: о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований; о территориях и границах муниципальных образований; о статусе депутатов представительных органов и глав муниципальных образований; о муниципальной службе.

     Отраслевые  федеральные законы устанавливают полномочия муниципальных органов в самых разных областях общественных отношений. В их числе Земельный Кодекс РФ, Жилищный Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, федеральные законы о государственной поддержке малого предпринимательства, об образовании и т.д. Все они в совокупности демонстрируют огромное число обязанностей муниципальных органов.

     Более активную роль в регулировании муниципальных  правоотношений выполняет Президент  Российской Федерации. Например: Указ Президента РФ  от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях  местного самоуправления в РФ». К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ: от 27 декабря 1995г. «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» и другие.

     Муниципальные правовые акты.

     Местные правовые акты - это обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющими индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных муниципальным органам.

     Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Порядок муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования.

     Проекты муниципальных правовых актов могут  вноситься депутатами представительного  органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения, перечень, форма прилагаемых к проектам документов устанавливаются актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

     Муниципальные правовые акты обладают несколькими признаками. Они обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов служит муниципальное образование. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

     Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

     Устав муниципального образования и оформленные  в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

     Большинство авторов склонны рассматривать  устав муниципального образования как муниципальный правовой акт высшей юридической силы, своеобразной местной Конституцией. В организации местного самоуправления устав муниципального образования играет ключевую роль. На это указывает его всеобъемлющий характер. В уставе в обязательном порядке должны найти отражение:

1. Наименование муниципального образования;
2. Перечень вопросов местного значения;
3. Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4. Структура,  порядок формирования органов местного самоуправления;
5. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц;
8. Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
10. Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.