Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности

     Устав муниципального образования, муниципальный  правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

      Вопрос  2. Модели местного самоуправления.

     К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная») и советская.

     Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам. В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

     В США функционирование муниципалитетов  регулируется исключительно штатами. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

     В большинстве стран мира (континентальная  Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах. Так, во Франции комиссар Республики – «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений.

     В Италии, где муниципальная система  относится к французскому типу, в  каждую административно-территориальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Континентальная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун.

     Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.

     В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») модель местного самоуправления. Она имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами.

     Принципиальное  отличие от вышеуказанных моделей  организации местной власти имеет  так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах. Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья 3 Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны. В Китае исполнительными органами местных собраний являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей.

     Также к началу XXI века в мировой практике сложилось несколько организационных моделей местного самоуправления.

     1. Модель «сильный  мэр – совет» (рис.2). При такой системе совет, как правило, немногочислен по своему составу. Мэр представляет интересы города вовне, в отношениях с центральным правительством и властями штата. Мэр и совет избираются непосредственно населением. Он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, руководит деятельностью исполнительного органа местного самоуправления, ведает составлением и исполнением бюджета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях¹³.

Рис. 2. Модель «сильный мэр – совет»

     2. Модель «слабый  мэр-совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис.3).  «Слабый»  мэр подконтролен и подотчетен совету, председательствует в муниципальном совете, осуществляет представительные функции. Права мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их работой ограничены, назначение и освобождение от должности сотрудников исполнительного органа осуществляется им по согласованию с представительным органом.

Рис. 3. Модель «слабый мэр-совет»

     3. Модель «совет-управляющий» (рис.4.). В условиях данной системы представительный орган выступает в качестве своеобразного «совета директоров», определяющего общий политический курс муниципалитета. При этой системе мэр, избираемый советом, не пользуется реальной властью, почти отстранен от исполнительной деятельности, выполняет только представительские функции и председательствует на заседаниях муниципальных советов. В условиях данной формы должность мэра может вообще не предусматриваться. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Как правило, взаимоотношения управляющего с советом строятся на контрактной основе. Управляющий (высокооплачиваемый профессионал) обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он руководит всей муниципальной администрацией, единолично ее формирует, назначает и смещает чиновников, формулирует для муниципальных советов предложения по вопросам финансовой политики и другим важным делам.

Рис.4. Модель «совет-управляющий»

      Вопрос  3. Структура органов местного самоуправления.

     Согласно  положений Европейской Хартии о  местном самоуправлении, «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя».

     Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Структуру органов местного самоуправления составляют:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и  обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Представительный  орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

     Иные  полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

     Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

     Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

     Наименования  органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все муниципальные органы классифицируются по нескольким видам в зависимости от положенного в основу критерия. В зависимости от способа формирования органы местного самоуправления делятся на выборные и создаваемые в другом (невыборном) порядке.

     Выборные  органы образуются в результате муниципальных  выборов, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.