Лекции по "Основам государственного и муниципального управления"

 Тема 2 ЗАРОЖДЕНИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ  И РАЗВИТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ  МЫСЛИ

2.1. Государственно-управленческая  мысль в древние и средние  века

       История  развития практики и науки государственного управления исчисляется тысячелетиями.  В Египте во времена  фараонов для сооружения пирамид и гигантских оросительных систем требовалось огромное количество строительных рабочих. Их использование вызывало необходимость планирования и организация целенаправленной деятельности и контроля ее результатов.

       Вавилонский  царь Хаммурапи (1792-1750гг до  н. э.)  разработал свод законов  по управлению государством для  регулирования всего многообразия  общественных отношений между различными группами населения. В этих законах, высеченных  на базальтовом столбе и состоящих из 282 статей, были узаконены  свидетельские показания, запрещено перекладывать  должностными лицами ответственности на своих подчиненных, законодательно установлена оплата работы свободных людей.

       Государственно-административное управление в древние века означало:

• сбор налогов с  подданных,
• поддержание порядка в обществе,
• организацию и благоустройство городов,
• обеспечение общей безопасности.

      Государственно-управленческая  мысль в древние  времена  возникла и развивалась как  политическая, политико-правовая мысль.  В этот период закладывались  теоретические основы понимания  роли государственной власти  и права, соотношения  власти  – общества – личности в реализации управленческих решений.        

         В Древнем Китае философов   интересовали вопросы управления  обществом, отношения между различными  социальными группами людей, между  царствами.  «Одни напрягают свой  ум, - рассуждал Мэн-цзы (IV-III в., - другие напрягают мускулы. Те, кто напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, - управляются. Управляемые содержат тех, кто управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторонниками Конфуция высказалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиция.

       Древняя Индия   подарила человечеству своего  рода учебник, практическое руководство   по управлению государством –  трактат «Артхашастра». Древнеиндийские  мыслители  признавали   учение  о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней связаны начала всех наук, оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась  как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения  приобретенного, для увеличения созданного, и она  распределяет среди достойных  приращенное добро». Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров,  отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних, плохих на основе  длинного перечня  требований. Тракт свидетельствует о зарождении государственно-управленческой мысли.

         Проявляется значительный интерес к управлению  и в античные времена. Например,  Платон в работе «Политик» называет «умение управлять людьми одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений».

        Государственно-управленческая  мысль в средние века  приобрела  теологический характер. Она нашла отражение в учениях Святого Августина, Фомы Аквинского.

       В период Средневековья в трудах  Н. Макиавелли, Ж.Бодена, Т. Гоббса  намечается тенденция рассмотрения  государства как юридического  механизма, обеспечивающего осуществление управленческих  и регулятивно-охранительных функций в борьбе  с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления  в этот период  концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителями, дворовыми служителями и не регулировались нормами права.

2.2.Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики в  XVII-XIX веках

      Формирование крупных государств обусловило  создание  административного аппарата. Первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, он постепенно сосредотачивается  и на внутреннем управлении. На базе полицейского законодательства и как оправдание ему и появляются в XVII  веке научные труды по полицейскому праву.

      Полицеистика на первом этапе  развивалась как политическая наука. Полицейская деятельность  рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения: отождествлялась  с функциями государства. Наука полицеистика  зародилась в Западной Европе во второй половине  XVII века - во Франции, Пруссии и Австрии. При простом управлении  того времени  полиция руководила всем, на юридическом языке это обозначало как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества). Цель  полицейского (т.е. государственного)  управления  декларировались как   «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством. Появляются  полицейское законодательство, полицейский кодекс – законы о благоустройстве и благочинии. Первый теоретический труд назывался «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639-1723). Он должен быть представлять свод полицейских законов Парижа, но автор посмотрел на свою задачу  шире и изложил  научную концепцию о полиции и управлении государством.

      В России  полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича  «Политичны думы, или Разговоры  по владельчеству», в которой отстаивал идею  самодержавности государственной власти, и И. Посошкова «Книга о скудости и богатстве».

       Становление  науки государственного управления связано с  курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII веке.  Каmeralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления». Слово «Каmeralien» происходит от позднелатинского «camera» - казна, учреждение. Именно с камералистики  начинается становление  самостоятельной административной науки. Однако она еще не была наукой в современном понимании, так как ограничивалась  описанием явлений административного управления,  отделяя его от судопроизводства. Камерализм  как принцип и практика управления означал:

• функциональность  в управлении учреждений,
• специализацию учреждений  государственной  администрации и канцелярского труда в какой-либо одной сфере  госуправления,
• регламентацию обязанностей чиновников,
• унифиакцию штатов и жалованья чиновников.

В русском словаре В.И. Даля  камералистика  определяется как сбор сведений для  гражданской службы, а камеральный  - относящийся  к наук внутреннего/ особенно финансового управления.

Конституционное государство, возникшее в Западной Европе  во второй половине  XIX века, породило сложные управленческие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан, их гарантий,  организацией института административной  юстиции, ответственности министров  перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке о полиции, с ее узким взглядом  на управленческую деятельность, было не по плечу. Профессор Венского университета Лоренс фон  Штейн (1815-1890) предлагает в своем 8-м томном труде «Теория  государственного управления»  изменить представление о государственном  управление. 

       Штейн  определил цель государственного  управления – «осуществление  принципов социального управления»,  подчеркивая, что «существование отдельного человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип  управления (на всех уровнях)  заключается в осуществлении полной гармонии интересов всех членов общежития».

       Такой широкий подход к проблемам  управления позволил Штейну  поставить и исследовать  вопрос об исполнительной власти, как самостоятельной  ветви,  имеющей собственный аппарат и собственное право деятельности: издавать постановления и распоряжения, иметь свои органы, применять принуждение. К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными  ему учреждениями и органы местного самоуправления. Правительственное учреждение есть центр, который обязан заботиться о тех учреждениях, чтобы управление во всех частях охватывалось идеей единства. Органы местного самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют. Полицию Штейн считает частью управления, которая осуществляет  принуждение. Она дополняет  исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих  ему опасностей.

      Штейн выделяет  пять сфер государственного управления: внешними сношениями,  войском,  государственным хозяйством, правосудием  и «внутренними делами в тесном смысле»,   подразумевая как государственно-административное управление, разветвляет его на отрасли:   общественная безопасность,  общественное  благосостояние, пути сообщения,  торговля, почта, телеграф, санитарное дело, образование, социальное  обеспечение.

      Таким  образом, Штейн внес упорядоченность в создании науки государственного управления, разграничив науку управления и науку о праве  внутреннего управления, выделяя как самостоятельную сферу – государственно-административное  управление и прикладную отрасль  учения об управлении – камералистику, науку об административном управлении.

      В России практика  административного управления не нашла теоретического обобщения и можно говорить только  об эволюции науки административного права. Университетским уставом от  1835 года предусматривалось открытие на юридических факультетах кафедр законов  благоустройства и благочинения, в 60-х годах переименованных  в кафедры полицейского права. Видными отечественными учеными  дореформенного периода были А.А. Плавильщиков, П.Н. Гуляев, Н.Ф. Рождественский, И.В. Платонов. Цель государства, по мнению И.В. Платонова,  право и благо, т.е. справедливость и благосостояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного проникновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность  человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это – система правительственных мер и учреждений, которые  имеют целью предупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коим обеспечивается  верность  исполнения и действия законов.  Однако государство не может ограничиваться  только созданием для своих членов  нормальных условий существования, обеспечивая их безопасность, но обязано также  заботиться о благосостоянии своих  членов, ибо на частном  благосостоянии  граждан  основывается могущество и целого государства.  Благосостояние граждан – это в первую очередь  дело самих граждан, но оно поддерживается государством системой мер и органов, образующих благоустройство. Благоустройством автор понимает  как систему мер по поддержанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и одновременно  как систему органов  управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802 года».

        К поздним  представителям полицеистики относится  И.Е. Андреевский, автор первого  учебника «Русское государственное  право» (1866), а также «Полицейского права» в 2-х частях (1871 и 1873 гг.).

2.3. Государственно-управленческая  мысль в форме административного  права

      С 60-х годов XIX века и до 1917 года – это период перехода  науки полицейского права в науку административного права. Объективными причинами были: сужение компетенции  органов полиции и передача в ведение земства значительного количества дел; изменение правового статуса личности, расширение  поля административно-правовых отношений.

      Носителем  новых  взглядов на правовые отношения  администрации и граждан в пореформенной России и резким критиком полицейского права выступил автор концепции общественного права  В.Н. Лешков. Он считал, что понятие «полиция», «полицейское право» узким, не охватывающим широкой управленческой деятельности. Он полагал, что оно должно  быть «общественным правом».

      Концепция  общественного  права, появившаяся в середине  XIX века, была оппозиционна идеям полицейского государства и полицейского государства. Первым начал разрабатывать австрийский ученый Глейссер, но  он сделал лишь первые шаги. Фундаментальная разработка этого права принадлежит В.Н. Лешкову. В работе «Русский народ и государство» (1858 г.)  дал развернутую концепцию «общественного права», в которой рассматривает народ как субъект управления. В другой своей работе объясняет Положение о земской реформе, как закон, содержащий нормы общественного права.

     В своей концепции  общественного права В.Н. Лешков  различал четыре  отрасли права:  гражданское, государственное, общественное  и  уголовное.  Достаточно  широко разработав теорию общественного права, он не сумел ее систематизировать. Она не была понята современниками. В наши дни возродилась как теория  естественного права.

2.4. Государственно-управленческая  мысль в лоне организационной  науки

    Следующий этап эволюции государственно-управленческой мысли связан с развитием теории организации. Основоположником организационной науки в мире  признан Анри Файоль (1841-1925 гг.).  Его основной труд «Общая и промышленная администрация» посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Он  был одним из первых, кто теорию организации предложил  применить к государственному  управлению, показал сходство, которое должно существовать  между государственной и частной администрацией в смысле структурной  организации при сохранении различия  в социальных целях. Основу  «административной теории Файоля составляют  14 принципов управления:

1. разделение труда, 2. власть-ответственность, 3.дисциплина, 4. единство распорядительности, 5. единство руководства, 6. подчинение частных интересов общему, 7. вознаграждение, 8. централизация, 9.иеррахия, 10. порядок, 11. справедливость, 12. постоянство состава персонала, 13. инициатива, 14. единение персонала.