Территориальные основы местного управления

1.3. Понятие и виды муниципальных  образований и структура территориальной  организации

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными  признаками любых муниципальных  образований являются следующие: наличие  единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное  самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная  собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения отдельных  видов муниципальных образований (приложение 1).

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

Муниципальные образования  делятся на четыре группы (приложение 1): 1) городские и сельские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские  округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

С учетом вышеизложенного  следует заключить, что территориальная  организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне - поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие  обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.⁵

Двухуровневая структура  территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских  органов включала территорию нижестоящих  органов. Скажем, территория районного  Совета разделялась на территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом  в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации  местной власти к современному местному самоуправлению данный подход был сохранен. Закон от 28 августа 1995 г. также предусмотрел возможность создания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований  районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Широко распространено мнение, что для местного самоуправления предпочтительней поселенческая модель территориальной организации. В  идеале это так. Однако надо учитывать  еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той  или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уровня местного самоуправления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения  явных перекосов в развитии разных территорий, в частности, городских  и сельских поселений, концентрации скудных материально-финансовых ресурсов. Как считает В.И. Васильев, переход  к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сельской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена самоуправления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры районов) и сельских поселений.

Закон от 28 августа 1995 г., в  отличие от Закона от 6 октября 2003 г., не абсолютизирует двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области), другие использовали двухуровневую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердловская, Челябинская области, многие другие). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая модель. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенческую модель самоуправления, предприняли попытку перехода к районной модели как более, с их точки зрения, оптимальной. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. перечеркнуло названное устремление и, более того, заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.⁶

2. Территориальная организация  местного самоуправления и административно-территориальное  деление субъектов Федерации

Территория субъектов  РФ разделена не только на муниципальные  образования, но и на административно-территориальные  единицы. Каково их соотношение? Ответ  на этот вопрос предполагает уяснение того, что собой представляет административно-территориальное  деление субъектов РФ.

2.1. Административно-территориальное  деление

Такое деление относится  к компетенции субъектов РФ, за исключением наименования административно-территориальных  единиц, большинства населенных пунктов, организации закрытых административно-территориальных  образований (ЗАТО). Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции  Российской Федерации.

Административно-территориальное  деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные  единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан  всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных  единиц и населенных пунктов. В отличие  от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления  местного самоуправления. От административно-территориального деления следует отличать также  деление территории, классификацию  населенных пунктов для нужд градостроительной  деятельности.

Административно-территориальная  единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных  границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся  единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны. Населенный пункт - место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.⁷

Наиболее распространенными  видами административно-территориальных  единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы, сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

2.2. Подходы соотношения  административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных  образований

Применение Закона от 28 августа 1995 г. выявило три основных подхода  к такому соотношению. При первом подходе субъекты Федерации использовали совмещение административно-территориального деления и территорий муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы и муниципальные образования отождествлялись. Такой подход имел место, например, в Пермской, Челябинской областях. В соответствии с ним при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком называлось наличие органов местного самоуправления.

Второй подход связан с  относительным обособлением административно-территориальных  и муниципальных образований  в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Указанная  концепция была использована в Законе "Об административно-территориальном  устройстве Ленинградской области". Ее суть: административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в  составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных  единицах осуществляется государственное  управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях - местное самоуправление органами местного самоуправления. Названный  Закон допускал, что в случае объединения  поселений в границах района в  единое муниципальное образование  государственное управление в границах районов может осуществляться органами местного самоуправления, на которые  областным законом возлагается  исполнение отдельных государственных  полномочий (ч. 2 ст. 6). ⁸

Третий подход заключается  в юридическом разведении административно-территориального и муниципально-территориального деления. Он выражается в рассмотрении любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для складывания муниципальных образований. При этом административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые - пространственная форма решения государственных задач; вторые - пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Разведение административно-территориального и муниципально-территориального деления предусматривалось в Законах Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области", "О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области".

В отличие от первого подхода  здесь нет отождествления административно-территориальных  единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных  единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического  изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования  не означает упразднения этого же района как административно-территориальной  единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов  не сопряжено с обязательной ликвидацией  последних. При названных изменениях меняться будут границы муниципальных  образований, система органов самоуправления, но не административно-территориальное  деление и не система действующих  на местах государственных органов.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет  территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное  деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские  округа территориально могут не совпадать  с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, допустим, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью  территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных  образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения  могут находиться один город или  один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Законом от 28 августа 1995 г. предусмотрено  право городских муниципальных  образований учреждать свои внутригородские  муниципальные образования. Думается, что их учреждение не противоречит и положениям Закона от 6 октября 2003 г.

Глава 3. Организационные  модели местного самоуправления

3.1 Типы организаций  муниципального управления в  РФ их преимущества и недостатки

В практической деятельности очень важно решение задачи построения на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Алгоритм решения этой задачи будет следующим. Устанавливаются характеристики объекта управления (муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером. Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.

Здесь мы можем поставить  перед собой задачу выявления  на основе обобщенной практики укрупненных  моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться  структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

В основных чертах муниципальные  органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х г.г. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».