Территориальные основы местного управления

Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена  к взаимоотношениям по вертикали  «Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». Нет сомнения, что эта вертикаль  служит фундаментом всей системы  государственных финансов. Что касается финансов муниципальных образований, то в основе их устойчивости лежит  именно система горизонтальных межбюджетных связей. Организационным и смысловым  ее центром выступает собственный  бюджет муниципального образования.

Ключевыми внешними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей - бюджеты других муниципальных  образований. Как и в межбюджетных отношениях муниципалитетов с субъектами РФ здесь есть 2 группы проблем:

- первая состоит в создании  нормативно-правовой базы, которая бы позволила свободно объединять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач, которые они выделили в качестве совместных;

- вторая группа проблем  связана с организацией взаимоотношений  между бюджетами донорских муниципальных  образований с бюджетами дотационных  муниципалитетов. В настоящее  время эти отношения опосредованы  органами государственной власти  субъекта РФ, который изымает  через систему нормативов часть  средств у территории донора  и направляет эти средства  на финансирование нужд дотационных  территорий.

Однако эта система, как  уже указывалось ранее, несовершенна и имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых - отсутствие гласности  при распределении средств Фонда  финансовой поддержки муниципальных  образований, наподобие ФФФПр на федеральном уровне, и прозрачности расходования средств этого фонда. Данную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой, при которой за территорией-донором на сумму установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий муниципальных образований (по взаимному соглашению и на постоянной основе). В этом случае территория-донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией собственной доходной базы, а значит, прилагала бы для этого свой опыт, знания другие возможности. Тогда получат развитие интеграционные процессы между муниципальными образованиями. Органам власти субъекта РФ оставалось бы только контролировать добросовестность выполнения муниципалитетами взятых на себя и/или возложенных на них обязанностей и способствовать разрешению спорных вопросов. Конечно, такой тип межмуниципальных отношений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей территории РФ, но рациональные элементы в такой модели построения отношений есть и их можно было бы апробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образованиях.

Подводя итог анализу межбюджетных отношений можно сказать, что  основные возможности, в том числе  финансово-экономические, сосредоточены  в руках субъекта РФ и самой  РФ. Место муниципальных образований  еще пока формируется, а значит, будут  меняться и сами межбюджетные отношения  для достижения приемлемого баланса  между тремя составляющими бюджетной  системы РФ: местными бюджетами, региональными, федеральным. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного, а  не декларативного права, сочетания  интересов на всех уровнях бюджетной  системы, от достижения подлинного финансового  равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех  экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране. Как показал мировой опыт, создание такого механизма - исключительно сложная задача, тем более она усложнятся в российских условиях, где 89 субъектов федерации и более 20 тыс. муниципальных образований. Однако отказываться от решения данной задачи нельзя. Здесь необходимы четкие и обдуманные шаги со стороны государства. При этом необходимо учитывать, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности как конкретных бюджетов, так и бюджетной системы страны в целом. Поэтому становление действительного механизма межбюджетных отношений во многом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышении доли собственных доходов всех уровней.

Рассматривать деятельность местного самоуправления в отрыве от того, какие люди организуют этот процесс, кому доверили граждане путем голосования  на выборах осуществлять управление муниципальными образованиями нельзя. Лозунг «кадры решают все» достаточно актуален и сегодня для успешного  развития МСУ в РФ.

Оценивая работу муниципалитетов  можно сказать, что один из тормозящих факторов развития местного самоуправления - недостаточный профессионализм  кадров муниципалитетов, неумение работать в условиях рыночных отношений

Есть примеры неумелого  хозяйствования, которые приводят к  прямым потерям в бюджетах до 30%. Слабы и представительные органы местного самоуправления, которые зачастую находятся под пятой у главы  муниципального образования. Отсюда еще одна задача - укрепление представительных органов власти; повышение их роли в разработке, принятии и контроле за исполнением решений. Надо усилить контрольные функции представительных органов, расширить перечень вопросов, отнесенных к их компетенции.

В этих условиях высокая  ответственность за результаты работы муниципалитета ложится на главу  администрации муниципального образования. Глава муниципалитета, как и начальник  финансово-экономического отдела, должен разбираться в особенностях бюджетов, принципов их формирования и формирования доходов и расходов муниципального образования. Разбираться в вопросах муниципальной собственности. Он должен знать текущее состояние с  муниципальным бюджетом и всегда иметь информацию о платежном  балансе бюджета муниципального образования.

В странах с традиционно  сильным местным самоуправлением, глава знает страховые оценки всех участков на его территории. Знает  с кого он может брать деньги, а с кого нет. У него существует план роста доходов. У главы администрации  муниципального образования должен быть один девиз: «увеличивать доходы и сокращать необоснованные расходы». А для этого требуется не просто следовать смете, но и оптимальное  и рациональное использование бюджетных  средств. Если говорить иначе, глава  муниципалитета должен выступать роли муниципального финансового менеджера.⁹

В тоже время органы местного самоуправления - это не только глава  муниципального образования, это также  и штат сотрудников администрации  и представительного органа местного самоуправления. В этой связи встает вопрос профессионализма всех работников органов управления муниципалитета. Многие депутаты не знают специфики работы в органах местного самоуправления, не говоря уже о простых сотрудниках муниципалитетов. Объясняется это достаточно просто: общий уровень образования, профессионализма и опыта работы в государственных и муниципальных органах власти у кандидатов в депутаты местного самоуправления низок. Как правило, это военные, работники ЖЭКов, «Школьная когорта», редко - бывшие работники государственных органов власти.

Тем не менее, проблему обеспечения  МСУ профессиональными кадрами  необходимо решать. Решение данной проблемы должно быть комплексным. Необходимо:

- переподготавливать работающих  сотрудников местного самоуправления;

- принимать на работу  выпускников с соответствующим  профильным образованием в области  государственного и муниципального  образования.

Можно было бы установить в  федеральном законе «Об основах  местного самоуправления в РФ» норму, что среди сотрудников МСУ  должно быть не менее 25 % сотрудников - выпускников по специальности государственное  и муниципальное управление.

От жителей муниципальных  образований тоже многое зависит. Само население должно выбирать людей  профессиональных и способных работать в местном самоуправлении, а не просто ставить галочку в пустой графе в день выборов за того, кто меньше всех не нравится.

Проблема межбюджетных отношений - это и политическая проблема. В  обществе, в разных его кругах и  на разных уровнях политической элиты  борются 2 течения: одно - за утверждение местного самоуправления как сильного института народовластия, гарантированного Конституцией РФ, другое - против, и собственно против его права на самофинансирование. Вот в чем основная проблема местного самоуправления в РФ.

На сегодняшний день распределение  средств на практике строится не на основе выверенных нормативов - их нет, а на исключительно личностных отношениях. Кто из глав муниципальных образований  как приглянулся губернатору. Их финансовая зависимость от него - мощнейший  рычаг давления на них в решении  или принятии тех или иных вопросов регионального масштаба, редко - федерального. Веди себя как следует и тебя не накажут, в том числе и рублем, в противном случае еще и население  территории против настроим - не умеешь ведь работать. Так что органы власти субъектов РФ могут влиять на глав муниципальных образований и контролировать их деятельности очень сильно. Здесь переплетаются не только экономические интересы, но и политические. Ведь не секрет, что отношения губернатора и мэров городов часто бывают натянутыми.

Все контакты с районом  строятся на основе информации, которую  губернатору готовит представитель  губернатора в районе. Этот институт власти создан для контроля исполнения на местах принятых решений областным  руководством, а также для оперативного управления территорией. Представитель  еженедельно подготавливает отчет  о социально-экономической ситуации в районе, а также ведет прием  граждан по вопросам работы местных  властей.

Причины такого положения  дел во взаимоотношениях муниципальных  и региональных органов власти в  том, что губернаторы в мэрах  городов видят своих конкурентов  на предстоящих губернаторских выборах. Поэтому он не очень хочет, чтобы  горожане были довольны своим мэром (особенно «столичных городов»). Органам  власти субъектов РФ выгодно удерживать главу муниципального образования на коротком поводу через дотации. Дотации эти порой создаются искусственно. При этом их обдирают по другим статьям больше, чем они получают через дотации.

Еще одна проблема состоит  в том, что формирование данного  института местной публичной  власти происходит не «снизу», а «сверху». Россия - государство с большим  разнообразием территорий, нравов, специфик уклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждение  признается многими учеными. В России нельзя (и исторический опыт это  подтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно  насадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, в том числе через областное  законодательство) является серьезным  недостатком местного самоуправления.

Результатом бездействия  представителей государственной власти в области формирования положительного имиджа муниципальных властей и  разъяснения населению сущности данного института власти стало  безразличное (а порой и негативное) отношение местного сообщества к  органам местного самоуправления. Все  участие населения муниципального образования в организации местного самоуправления в своих городских  и сельских поселениях, в районах  свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные  права и обязанности населения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на деле не осуществляются.

Одной из причин такого отношения  населения к местному самоуправлению как институту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годов прошлого столетия в  России не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и - соответственно - разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, можно отметить, что в целом имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые  во многом препятствуют эффективной  реализации функций местной власти. Среди основных проблем местного самоуправления следует выделить:

стремление представителей государственной власти как можно  в большем объеме контролировать местные власти;

равнодушное (негативное) отношение  населения к институту местного самоуправления, не способствующее его  развитию.

Проведенный анализ организации  и деятельности местного самоуправления позволяет подвести некие итоги, выявить положительные и отрицательные  стороны функционирования местной  власти.

К недостаткам местного самоуправления можно отнести также то, что  в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону  органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает  большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные  задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в  основном отрицательное отношение  населения к местной власти, что  отражается и на участии населения  в самоуправлении, которое является довольно ограниченным.