Территориальные основы местного управления

Выбор той или иной избирательной  системы во многом определяет качественный состав представительного органа и  характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.

3.2 Перспективы  развития местного самоуправления  в России

В процессе становления системы  местной власти возникают различные  вопросы юридического характера, а  также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу относятся: территориально-поселенческий аспект проблемы; трудности решения вопроса  о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления; важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести  и все трудности организации  территориального общественного местного самоуправления.

От правильного решения  территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит  его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры  муниципального управления в значительной мере предопределено административно-территориальным  и территориальным делением субъектов  Российской Федерации.

Муниципальные бюджеты буквально  надрываются от тяжести расходов, связанных, в том числе, и с  исполнением государственных полномочий. Сегодня многие города на грани банкротства.

Данная ситуация вызвана  тем, что государство до конца  не определилось в своей бюджетной  политике, в своем отношении к  местным финансам, да и к местному самоуправлению в целом. Это ведет  к тому, что в сфере, о которой  идет речь, накопилось большое количество проблем. Главные из них, естественно, связаны с системным экономическим  и финансовым кризисом. Но как показал  опыт проводимых реформ, есть проблемы и иного порядка, причем такие, которые  не хотят решать ни законодательные, ни исполнительные федеральные власти. Основные трудности здесь связаны  с тем, что в настоящее время  финансовая независимость местного самоуправления страдает не только от отсутствия законодательной базы, но и от ее несовершенства: вопросы  местного самоуправления разбросаны в  многочисленных и зачастую взаимно  противоположных законодательных  актах. Вопрос вопросов - обеспечение  муниципальных бюджетов собственными средствами. Законы есть, но проблема не решена. Хуже того, финансовая зависимость  местных бюджетов от вышестоящих  властей не только не ослабевает, но даже усиливается. Это вызвано несовершенством  межбюджетных отношений и недопониманием между субъектами РФ и местного самоуправления, а также некоторыми политическими  аспектами развития местного самоуправления в РФ.

Рассмотрев некоторые  аспекты функционирования законодательной  базы, регулирующей отношения (в том  числе и межбюджетные) между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями  можно сделать несколько выводов:

- во-первых, ее несоответствие  принципам федерализма;

- во-вторых, она носит  чрезмерно общий декларативный  характер;

- в-третьих, не регулирует  многие аспекты деятельности  местного самоуправления;

- в-четвертых, отсутствие  законодательных актов прямого  действия;

- в-пятых, отсутствуют  четкие механизмы реализации  законов;

- в-шестых, имеет противоречия  между законодательными актами  и двоякое их толкование;

- в-седьмых, законодательная  база не кодифицирована.

В итоге, законы, появившиеся  за годы реформ и регулирующие взаимоотношения  муниципалитетов с органами государственной  власти РФ, субъектов РФ не создали  механизма обеспечения местному самоуправлению финансовой самостоятельности  и независимости. Таким образом, законодательная база, регулирующая вопросы в этой сфере требует  серьезной доработки в плане  создания новых законодательных  актов по насущным вопросам и корректировке  действующих, с целью уточнения  отдельных положений для устранения двоякого толкования; систематизации для устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной  базы.

Конечно, федеральный закон  «О финансовых основах местного самоуправления», подписанный Президентом РФ - важнейший  документ при всех его слабостях  и недочетах. Однако если посмотреть, в какой степени обеспечивается финансовая самостоятельность местного самоуправления тем или иным законодательным  актом, то можно указать на некоторые  слабые места данного закона. Так  в статье 7 закона «О финансовых основах  местного самоуправления», где идет речь о долях федеральных налогов, относимых к собственным доходам  местных бюджетов, есть следующая  формулировка: «в среднем по РФ». Эти слова допускают возможность тенденциозного подхода со стороны субъекта РФ по отношению к муниципальному образованию, лишают муниципальные образования возможности ориентироваться на конкретные, указанные в законе доли федеральных налогов, исключают возможность принятия прозрачных бюджетов.

В процессе экономического развития территорий муниципальных  образований со стороны государства  создаются различные сложности  для их развития. Складывается парадоксальная ситуация - муниципалитеты составляют планы социально-экономического развития своих территорий с целью повышения  уровня жизни населения, вкладывают свои средства в разные проекты и  программы. Однако ничего кроме неприятностей  от этого они не получают. Доход фиксируется субъектом РФ и при формировании следующего бюджета на такую же сумму, если не на большую, срезают ассигнования посредством сокращения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Все сверхплановые доходы изымаются. Задача сегодня состоит в том, чтобы поддержать тех, кто умело поставил дело, кто умеет и может самостоятельно работать с прибылью. У нас же получается так: лучше работаешь, тебя же и наказывают. Некоторые муниципалитеты развивают свою производственную базу, создают муниципальные предприятия, расширяют налогооблагаемую базу, а живут не лучше, чем те города и районы, которые ждут дотации. Это говорит о том, что муниципальным образованиям не выгодно развивать свою собственную доходную базу. Активно работающие в этом направлении оказываются в худшем положении, чем те, кто сидят на дотациях.

Муниципалитеты вынуждены  для покрытия бюджетного дефицита залезать в долги, кредитоваться в банках. У некоторых из них задолженность  энергетикам, вышестоящим бюджетам, банкам превышает годовые бюджеты, а списывать задолженности никто  не собирается. В итоге денег нет  потому, что город их не зарабатывает, а не зарабатывает потому, что не может запустить производство. Этому в свою очередь активно мешает государство, как напрямую, так и косвенно.

Сейчас можно говорить, что развитие муниципалитетов остановилось. Речь может идти лишь о текущих  расходах, да и то весьма ограниченных. Получается, что средств едва хватает  на функционирование муниципалитетов, а не на их развитие. А эта проблема упирается в несовершенство системы  межбюджетных отношений в РФ между  федеральным, региональным и местным  уровнями.

Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных  и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов  местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций  и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70%;

б) обеспечение минимального местного бюджета;

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной  форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных  внебюджетных фондов и участие в  кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных  бюджетов по результатам отчетного  года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта РФ

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться  свободными остатками средств местных  бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов  или экономии расходов;

з) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов  местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и  законов субъектов РФ, а также  иных решений органов государственной  власти.

Законы субъекта РФ не могут  снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные  Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов РФ, не имеет юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. О том, насколько несовершенна законодательная база было сказано выше.

Тем не менее, рассматривать  взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не с точки зрения, что  гарантированно на бумаге, а как  это воплощается в жизни. С  этой точки зрения вопрос собственных  доходов местных бюджетов является достаточно острым и сегодня. Первым шагом к его решению стал ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем была попытка четко  прописать все собственные доходные источники местного самоуправления, ликвидировать зависимость от «центра» и от субъекта РФ, гарантировать финансовые права муниципальных органов управления. Но вместо расширения перечня местных налогов и установления прав местного самоуправления, ввели надбавки к федеральным налогам, на постоянной основе закрепили за органами местного самоуправления минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые переданы субъектам РФ и назвали их собственными доходами местного самоуправления.

Указанные доли налогов, распределенные между бюджетами разных уровней  и закрепленные за муниципальными образованиями  на постоянной основе не могут относится к собственным доходам местных бюджетов. Это связано с тем, что собственные доходы - это такой источник финансовых средств, размер поступления которого в местный бюджет постоянен и зависит только от представительного органа местного самоуправления. В федеральном законе же фигурируют постоянные доли местных бюджетов от изменяющихся долей субъектов РФ в федеральных налогах, изменения в которые происходят всякий раз при утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Доходные части местных  бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а  путем отчислений от регулирующих доходов. В результате, финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число  муниципальных образований являлись дотационными.

На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а значит и местных финансов в  целом и все большая зависимость  от бюджетов других уровней. Сложившаяся  ситуация ведет к дискредитации  местной власти, так как существенным образом изменить обстановку и разрешить  многие проблемы в пределах своей территории они не могут. В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь, и как следствие местного самоуправления вообще.

Минфин действует в  отношении муниципальных образований  исходя из своих принципов. Принцип  «забирай и распределяй», а не поощряй: хорошая работа - хорошее поощрение. Наделить местное самоуправление необходимыми финансовыми источниками и сделать их самостоятельными можно, но тогда возникает ряд угроз сложившемуся устройству управления: возрастает влияние местного самоуправления на протекающие процессы, а это - передел полномочий, степени влияния между уровнями власти и сфер влияния, т.е. изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больших муниципальных образований - районных и областных центров. Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как «Центра», так и регионов. К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправления сократит дублирующие звенья бюджетной системы. Это в результате должно сократит аппарат и степень его влияния. Таким образом, изменения межбюджетных отношений в пользу местного самоуправления будет означать передел системы политического влияния на процессы в региональном масштабе, в чем многие не заинтересованы.

Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между  различными уровнями бюджетной системы  РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны  и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной  власти РФ или органов власти субъектов  РФ компенсировать за счет своего бюджета  недостающие для сбалансирования  минимального бюджета возросшие  расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения. (Ст. 4 п.3 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»). Данное требование закона гарантировано ст. 133 Конституции РФ. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления; компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам. В соответствии с п.3 ст.4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Однако этого недостаточно, так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения. Если государственные органы принимают решения, направленные на улучшение жизни населения, но без соответствующего материально-финансового обеспечения, оно не может быть исполнено частично. Конструктивно данный вопрос решает ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственными органами, вносятся адекватные поправки в законы о федеральном и региональном бюджете на соответствующий год, компенсирующие возросшие расходы или сокращение доходов местных бюджетов. Однако он не способен на 100% гарантировать местным бюджетам компенсацию недополученных доходов или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из вышестоящих бюджетов. Чтобы этого не произошло, Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания: при сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, вследствие решения, принятого органами государственной власти другого уровня, произвести передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и /или бюджетного законодательства.