Двойное гражданство

 В международном сообществе универсальные  договоры, касающиеся гражданства, заключаются достаточно редко, это связано с тем, что государства решают  данные вопросы своим внутренним законодательством или же заключением двусторонних договоров, как правило, между государствами, принадлежащих к одной социально – экономической системе.  Договоры в области гражданства можно разделить на две основные группы: договоры об устранении двойного гражданства и договоры об устранении безгражданства (апатризма), хотя некоторые международно-правовые акты содержат положения, направленные на устранение как бипатризма, так и апатризма.16

 Первой многосторонней конвенцией  по вопросам гражданства была  Конвенция о статусе натурализованных  лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятая в Рио-де-Жанейро в 1906 году. Участниками конвенции являются 11 американских государств, включая США.  Она устанавливает правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве.17 Кодекс Бустаманте 1928 года, участниками которого являются 15 латиноамериканских государств, утвердил суверенное право государств определять гражданство согласно собственному законодательству, а также отметил значение домицилия в вопросах гражданства. В случае коллизий между законом происхождения и законом домицилия предпочтение отдается последнему18. США и латиноамериканские страны заключали между собой, также с Испанией и Португалией серию двусторонних договоров, направленных на урегулирования гражданства. Другой крупной региональной системой договоров по вопросам населения является система договоров арабских стран и Турции. Договоры Турции связаны с ликвидацией Османской империи и изменением суверенитета над уступаемыми территориями, в то время как договоры арабских стран являются результатом обретения мим независимости.19 Кроме того, арабскими странами заключен ряд договоров по вопросам населения с европейскими государствами. В 1952 году между арабскими государствами была заключена Конвенция относительно гражданства арабов, проживающих вне своей родины. В этой конвенции участвуют практически все арабские государства. В качестве критерия определения государственной принадлежности лица, которое происходит из государств Лиги арабских государств (ЛАГ), она закрепила принцип места происхождения. Конвенция закрепила также принцип денационализации при натурализации в другом государстве – члене ЛАГ. В 1954 году государствами – членами ЛАГ был заключен Договор о гражданстве, который закрепил следующие нормы, направленные на устранение двойной государственной принадлежности: укрепление принципа единства гражданства семьи и облегчение арабской женщине как сохранения своего, так и приобретения, по желанию, гражданства мужа при заключении  смешанного брака; принцип «права крови» отца при приобретении гражданства по рождению и производном изменении гражданства детей, рожденных в законном браке, и «права крови» матери применительно к внебрачным детям; разрешительный порядок экспатриации и натурализации; предоставление права выбора гражданства бипатридам и лицам, которые приобрели свое гражданство в силу рождения на территории другого государства – члена ЛАГ.

Многостороннее соглашения заключались и других регионах. Так, например, было заключено в 1950 году соглашение между скандинавскими странами – Швецией, Норвегией, Данией. Оно было заключено с целью облегчения натурализации граждан одного скандинавского государства в другом и упрощения восстановления в гражданстве лиц, утративших гражданство одного договаривающегося государства по причине натурализации в другом. Согласно договору, место рождения и место проживания в другой скандинавской стране приравнивается к рождению или проживанию в собственном государстве; этот режим относится только к лицам, которые приобрели гражданство скандинавского государства путем рождения уже во втором поколении, т.е. если родители этого лица тоже были гражданами по рождению данной скандинавской страны, в возрасте от 21 до 60 лет; к лицам, имеющим 10-летнюю оседлость в другом скандинавском государстве и не подвергавшимся в это время уголовному наказанию.20 Соглашение было обновлено 15 января 1969 года, когда в нем приняла участие Финляндия. В соглашение добавлялись статьи, содержащие условия наиболее благоприятствования для скандинавских стран, а именно, утрата гражданства по причине длительного отсутствия в стране гражданства не наступала, если лицо в течение этого времени семь лет прожило в другом скандинавском государстве, также был отменен 60-летний предел возраста, ценз оседлости сокращен до семи лет (сноска 10).21

Первая попытка универсальной кодификации вопросов гражданства была предпринята на Гаагской конференции по  кодификации международного права 1930 года. На этой конференции была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права (ст.1 Конвенции).  Исключения в последствии были сделаны для дипломатических работников в соответствии со ст.2 Факультативного  протокола  о приобретении гражданства от 18 апреля 1961 года, направленные на предотвращения возникновения множественности гражданства22. Закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства, в то же время, сделала поправку на то, что если лицо обладает несколькими гражданствами « может рассматриваться каждым  из государств, гражданством которого оно обладает, в качестве своего гражданина».23

Гаагская Конвенция отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством,  гражданством которого   лицо также обладает;  утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака. Эти стать исходили из неравноправия женщины, т.е. женщина при вступлении в брак с иностранцем по национальному  законодательству государства теряла свое гражданство, то это обуславливало приобретение гражданства мужа (ст.9). Ситуация измениться в связи с принятием Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 года (открыта для подписания и ратификации резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи от 29 января 1957 года)24, в которой устанавливаются нормы, в соответствии с которым гражданство мужа не может автоматически отражаться на гражданстве жены, женщина, состоящая в браке с иностранцем, может по собственной воле избрать гражданство мужа.   Также положения касались относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении. Конвенция вступила в силу в 1937 году для ратифицировавших ее 13 государств (Бельгия, Бразилия,  Великобритания, Бирма, Норвегия, Польша, Канада, Австралия, Индия,  Китай, Монако, Нидерланды, Швеция).

На Гаагской конференции был подписан также протокол относительно военной обязанности в некоторых случаях двойного гражданства. Согласно протоколу, лицо,  имеющее гражданство двух или более государств и обычно проживающее в одном из этих государств и фактически связанное с ним больше, чем с другими государствами, освобождается от воинской повинности во всех других государствах, гражданством которых оно также обладает.

В 1936 году в Гааге была заключена новая многосторонняя Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве, преамбула которой начинается с декларативного заявления о том, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство. Эта конвенция содержала ряд статей, перенятых от Гаагской конвенции 1930 года, и положение, основанное на отрицании двойного гражданства, дающее право государству гражданства  лица осуществлять защиту бипатрида против государства, гражданством которого данное лицо также обладает. Конвенция вступила в силу в 1937 году. Ее участниками являются 10 государств (Бразилия, Канада, Китай, Великобритания, Индия, Голландия, Швеция, Норвегия, Польша и Монако). В последствии Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 году была принята Всеобщая Декларация прав человека (принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года)25, которая явилась первым в истории международных отношений документом универсального характера, провозглашавшим перечень прав и свобод человека, в силу своей авторитетности и широкого применения она стала, несмотря на свою первоначальную форму резолюции Генеральной Ассамблеи, имеющей рекомендательный характер актом, обладающим обязательной юридической силой.26 Декларация  ст.15 определяет основополагающий принцип, что каждый человек имеет право на гражданство, никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Принимается в 1950 году региональная  конвенция европейских стран27, которая также претендует на основополагающий закон в сфере охраны прав человека на международном уровне. Эта конвенция не могла игнорировать вопросы гражданства: она указывает на запрет дискриминации в правах на гражданство по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам.28 Позже принимается ряд универсальных договоров, направленных на сокращение безгражданства и определение юридического статуса апатрида (Конвенция о сокращении безгражданства года принята 30 августа 1961 Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи от 4 декабря 1954 года, Конвенция о статусе апатридов принята 28 сентября 1954 года конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 526 А (XVII0) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 года)29, также ряд других конвенций, регулирующих вопросы гражданства.

В 1966 году Генеральной Ассамблеей принимается Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Они вступили в силу в 1976 году.  Эти документы более конкретизировали права человека, чем во Всеобщей декларации прав человека, в частности, Международный пакт о гражданских и политических правах гарантирует такие права, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства, право покидать любую страну, возвращаться в свою собственную страну.

В рамках Совета Европы 6 мая 1963 года была принята Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства, подписанная в 1963 году Австрией, Бельгией, Кипром, Данией, ФРГ, Францией, Норвегией, Швецией, Турцией и Великобританией.30 Она предусматривает, что лицо при приобретении гражданства одной стороны автоматически теряет гражданство другой договорившейся стороны, не допускается сохранение прежнего гражданства (ст.1). Хотя в статьях содержаться условия, при которых государство не может отказать в согласии гражданину отказаться от второго гражданства, не допускается препятствовать лицу при желании отказаться по собственной воле от гражданства от одной из стран (ст.2)31. Меры по сокращению многогражданства также затрагивают и несовершеннолетних, возраст определяется по внутреннему законодательству государств. Государству дается полномочия по собственному усмотрению решать, какое гражданство несовершеннолетний может утратить, но при достижении совершеннолетия может восстановить прежнее гражданство путем свободного волеизъявления. Что касается прохождения воинской службы, то конвенция исходит из того, что страны  считают желательным, чтобы лица, обладающие гражданством двух или  более Договаривающихся сторон, были обязаны исполнять свою воинскую  повинность в отношении лишь одной из этих Договаривающихся сторон (преамбула Конвенции). В связи с этим гражданам предоставляется возможность самим выбирать страну – прохождения воинской службы, в противном случае любое такое лицо обязано исполнять воинскую повинность в отношении Стороны, на территории которой оно обычно проживает (ст.6). Протоколом о внесении изменений от 24 ноября 1977 года было дополнено, что гражданин, имеющий гражданство двух и более государств, прошедший воинскую службу   в одной из сторон, считается исполнившим свою воинскую обязанность в отношении любой  другой Стороны или Сторон, гражданином которых оно также является (ст.2). Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы,  касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства,  рассмотрены в этой Конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих  проблем были посвящены протоколы, открытые для подписания в 1977  году. В 1993 году был открыт для подписания  Второй протокол  поправках к Конвенции. В 1977 году Комитет министров Совета Европы принял две Резолюции: одну гражданстве супругов с разным гражданством, а другую - о гражданстве  детей, рожденных в браке (соответственно Резолюции (77)12 и 13)32. В первой Резолюции предлагалось, чтобы правительства государств -   членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги - иностранцы их граждан  могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить   различия между мужьями - иностранцами и женами - иностранками в том,  что касается приобретения гражданства. Во второй Резолюции  предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали  приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из  родителей является их гражданином. В  1988 году она приняла Рекомендацию по проблемам   гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила,  что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного брака имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства  происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также  должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих  родителей. В декабре 1992 года Комитет экспертов по множественному  гражданству предложил провести исследование возможности  подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на  современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. На основе этого исследования в  ноябре 1993 года комитет  приступил к подготовке проекта текста. Европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта Конвенции, который был принят Комитетам министров 14 мая 1997 года, которая была  открыта для подписания 4 ноября 1997 года.33

Параграф.2. Развитие двойного гражданства в России

      В начале xx века в царской России отсутствовало гражданство – вместо него было развито подданство.34 Официальное признание термин «подданство» получил не ранее второй половины XVII в. По «Соборному Уложению» царя Алексея Михайловича 1649 г. Подданство еще неизвестно, вместе с тем, в нем содержится специальная глава «О посадских людях», посвященная регламентации жизни городских жителей.35 Есть основания полагать, что именно после принятия Земским Собором «Соборного Уложения» 1649 г. в России появляется термин «подданство», применявшийся для обозначения принадлежности к государю.36 Подданные разделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом: природные подданные (дворяне, духовные лица, городские обыватели, сельские обыватели), инородцы (евреи и восточные народы), финляндские обыватели. Природные подданные законодателем разделены на лица неподатного состояния, которые обладали большим объемом прав, например, как свобода передвижения, бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи, и на лица податного состояния, которые ограничены в этих правах. В Российской Империи для принятия иностранца в русское подданство требовалось его предварительное поселение на территории империи. Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» предусматривал, что иностранец должен сначала заявить о своем желании поселиться на территории империи с объяснением причин и рода занятий, после этого он получал от губернатора той области, где он хотел поселиться, свидетельство со дня подписания которого заявитель признавался «водворенным в России». Однако до принятия его в подданство на него распространял свое действие закон об иностранцах. Иностранца принимали в  русское гражданства только после непрерывного пятилетнего проживания на территории, хотя  за особые заслуги с разрешения министра внутренних дел срок проживания мог быть сокращен. Принятие в подданство осуществлялось путем принесения присяги в установленной форме.37 Не допускались к принятию  в подданство замужние женщины отдельно от мужей, евреи, дервиши. Министр внутренних дел мог отказывать в принятии в подданство даже в том  случае, если иностранец удовлетворял всем требованиям закона.

После революции 1917 года первым официальным документом, в котором подданные бывшей Российской империи именовались гражданами, было Обращение Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов «К гражданам России», обнародованное 7 ноября 1917 г.  В декрете ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» говорилось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, титулы – княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – граждан Российской  Республики».38  Первым правовым актом, регулирующим вопросы гражданства Российской республики, стал декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства». Помимо декрета , вопросы гражданства регулировали также принятые декреты: декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство», декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей». Регламентируя порядок приема в советское гражданство, декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. и декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. устанавливали  общее правило, согласно которому всякий иностранец, проживающий на территории РСФСР, принимался в советское гражданство местными Советами по месту своего жительства. Это было связано с тем, что после революции в стране оказалось 1, 5 млн. польских земель и около 2, 5 млн. жителей других стран – военнопленные из немецкой, австро-венгерской, турецкой и болгарской армий, революционеры-эмигранты, беженцы и т.д. они были непосредственными свидетелями и отчасти участниками революции. Лишь в отдельных исключительных случаях, когда ходатайствующий о принятии в советское гражданство иностранец проживал за границей, вопрос о принятии его в гражданство решался высшим органом государственной власти – ВЦИК.39