Двойное гражданство

Помимо Конституции РФ вопросы гражданства регулирует ФЗ «о гражданстве РФ» от 31.05.2002 №62-ФЗ.

Закон дает определение гражданства Российской Федерации (ст.3) –«устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей»,119 это означает, что гражданство существует постоянно. Большинство людей, приобретая гражданство по факту рождения, остаются в гражданстве своего государства на всю жизнь.120 В этом определении прослеживается основная черта гражданства – связь с государством, суверенное право государства в отношении своих граждан, юридически  оформленная, принятая в законе государства. Попытка вмешательства других государств не допускается Конституцией (ст.4) и международным правом (ст.3 Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г.121, ст.1 Конвенции  регулирующая некоторые вопросы,  связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 года122). В литературе гражданство РФ раскрывается как «устойчивая правовая связь человека с российским государством, выраженное в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности друг перед другом. Как один из институтов государственного права гражданство РФ представляет собой совокупность правовых норм, закрепленных соответствующие принципы и регулирующих отношения гражданства РФ. Российскими гражданами являются те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ»123.

Е.И. Колюшкин определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией,  то есть правовое состояние, которое приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В силу состояния гражданства государство в полной мере признает права и свободы человека, защищает его независимо от места нахождения.

Распространено мнение, подчеркивает он, что гражданство есть совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности человека и государства. Однако такое понимание гражданства, считает он, ограничивает его качество как одной из основ конституционного строя России. Если сводить гражданство к совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, то гражданство отождествляется с последним и теряет качество самостоятельного элемента правового статуса личности.

В реальной жизни, указывает Е.И. Колюшин, нельзя разделить гражданство как правовое состояние и как одну из основ конституционного строя России, так как они взаимопроникают друг в друга. Государство не может существовать без граждан и соответственно института гражданства. Поэтому целесообразно, считает он, под российским гражданством понимать устойчивую правовую связь человека с Российской Федерацией, в силу которой он может пользоваться правами и свободами, находиться под защитой государства как внутри страны, так и за границей.124

 Гражданство не подвержено  автоматическому воздействию внешних  факторов. Даже в ситуации со  сменой гражданства все равно можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь человека и другого государства.

Наряду с гражданством РФ гражданин может обладать еще и иностранным гражданством. Закон определяет иное гражданство как гражданство (подданство) иностранного государства, 125 т.е. лицо может обладать также иным гражданством, что не противоречит законодательству РФ и международному праву,  следуя логики, закон дает определение двойному гражданству как наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства.

Помимо общегосударственного гражданства может также существовать гражданство республик в составе федерации. В то же время наряду с федеральным гражданством в Российской Федерации существует гражданство республик, входящих в ее состав существование в России и в зарубежных федерациях гражданства ее субъектов помимо гражданства общефедерального не приводит к возникновению двойного гражданства. Такого рода двойная связь с государством взяла свое начало с заключений Римом и внеиталийских областей и стран, сохранивших административную автономию, особые договоры о федерации (foedus). Жители этой категории сохраняли собственное гражданство и, как дружественные граждане, получали государственное покровительство Рима и правовую охрану126.  Таким образом, устанавливаются два уровня правовой связи человека с федеративным государством и с его субъектами в рамках единого государства и гражданства, тогда как под двойным гражданством следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. В рамках федерации уместно говорить не о двойном, а о двуедином гражданстве.127

Институт двойного гражданства РФ законодательно прописан очень слабо. В РФ применен разрешительный порядок двойного гражданства. Согласно ФЗ  «о гражданстве РФ», двойное гражданство – наличие у гражданина РФ, имеющее также иное гражданство, рассматривается РФ только как граждан РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором  РФ и федеральными законами. Приобретение иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ.128  Фактически двойное гражданство порождается в случае принятия российским гражданином гражданства иностранного государства без оформления при этом выхода из гражданства РФ. Российское законодательство не предусматривает ответственность за такого рода натурализацию и не содержит каких – либо санкций. Утрата российского гражданства в одностороннем порядке без волеизъявления лица в настоящее время по российскому законодательству не допускается. Гражданство есть, по Закону «о гражданстве» 2002 года, правовая связь. Это означает, что вопросы состояния в гражданстве, его обретения, прекращения регулируются законодательством РФ. Все отношения, возникающие в связи с гражданством, являются правовыми отношениями – иначе говоря, они должны иметь в основе те или иные нормы законов и подзаконных актов. Действия государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства вытекают из этих норм, соизмеряются с ними. Никаких изменений состояния права по «фактической договоренности» между физическими лицами либо между ними и государственными органами быть не может. В каждом случае требуется не только официальные действия сторон, но и официальные решения компетентных органов государства.129 Согласно ч.3 ст.6 Конституции Российской Федерации и ч.4 ст. 4 Закона о гражданстве РФ 2002 года, никто в Росси не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Кроме того, в ч.2 ст.6 Закона закреплено, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.130

Возникновение двойного гражданства и детей при усыновлении (удочерении) предусматривает само законодательство РФ. Ст.26 содержит условия, что при усыновлении ребенка, имеющего гражданство Российской Федерации, иностранными гражданами сохраняется гражданство РФ, только по заявлению усыновителей гражданство может быть прекращено.131 Здесь возникает проблема в том, что по международной Конвенции о защите прав ребенка 1989 года, если ребенка усыновляют граждане других государств, то страна гражданства ребенка обязана оказывать защиту интересов прав ребенка (ст.21). Оказывать покровительство страна в другом государстве имеет право только на основании юридической принадлежности лица к государству, т.е. наличие у лица гражданства этого государства. Усыновители же, в свою очередь, для наилучшего соблюдения прав ребенка в своем государстве будут ходатайствовать о приобретении гражданства государства, в котором имеют гражданство. Также для соблюдения п.1ст.7 Конвенции о праве ребенка  на имя и на приобретение гражданства, а также, насколько это возможно, право знать своих родителей и право на их заботу, т.к. в соответствии с Семейным кодексом РФ (что соответствует международному праву) усыновители и усыновляемые признаются родственниками по рождению (ст.137), в некоторых случаях допускается запись в книге записей о рождении в качестве родителей усыновленного ими ребенка (ст.136).132

Двойное гражданство порождалось и после распада СССР с принятием нового законодательства о гражданстве. Закон «о гражданстве РСФСР» 1991 года  допускал двойное гражданство. Так, по прежнему Закону о гражданстве России 1991года при приобретении российского гражданства иностранным гражданином не требовался в качестве условия его отказ от прежнего гражданства, хотя такая норма содержалась в ч.1 ст.3 первоначальной редакции от 28 ноября 1991 года Закона «о гражданстве РСФСР», но была затем изменена Законом РФ «о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «о гражданстве РСФСР» от 17 июня 1993 года».133 В ранее действовавшей инструкции «об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД Российской Федерации от 30 июня 1994 года № 330134 в п.6.2.1 говорилось, что при приобретении гражданства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, имеющиеся у них виды на жительство изымаются. На основании поступивших справок им в установленном порядке выдаются паспорта гражданина СССР с текстом, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации, и вносятся изменения в учеты. Важно отметить, что национальные паспорта у таких лиц не изымались. Органам паспортно-визовой службы при приобретении российского гражданства иностранными гражданами, в том числе гражданами государств-участников СНГ, запрещалось изымать у них национальные документы с последующей пересылкой выдавшим их органам кроме случаев, когда это установлено соответствующим международным договором Российской Федерации. Паспорта гражданина СССР образца 1974 гг. с отметкой (штампом) о принадлежности его владельца к гражданству иного государства также приравниваются к национальному документу и изъятию не подлежат. В Законе «о гражданстве» содержатся в ст.14 условия принятия в гражданство РФ в упрощенном порядке. Так в соответствии с этой статьей граждане государств, входивших в состав СССР, могут быть приняты  в гражданство  РФ в упрошенном порядке, при соблюдении определенных условий.135 В данной статье не предусмотрено условие, как отказ от прежнего гражданства, что само по себе порождает злоупотребление правом в приобретении гражданства в упрощенном порядке. Также эта статья, предоставляя возможность приобретения гражданства в упрощенном порядке нетрудоспособным иностранным гражданам, иностранным гражданам, зарегистрированным по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившим разрешение на временное проживание в РФ, ветеранам Великой Отечественной войны, имевшим гражданство СССР и прибывшим из государств, входивших в состав СССР, не содержит условий об отказе от иностранного гражданства. Созданы льготные условия для  приобретения гражданства ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, опекун которого является гражданином РФ. По тексту статьи  можно сделать вывод, что законодатель не ратует за сокращение случаев многогражданства, а, наоборот, создает условия для приобретения такового. Так как сказано уже было выше, при наличии у лиц гражданства иного государства Российская Федерация рассматривает такого человека только как гражданина своего государства.  Российская Федерация игнорирует у гражданина наличие гражданства другого государства, это означает, что к гражданину применяется законодательство данного государства, гражданин несет перед государством обязанности и обладает правами,  без исключений, предусмотренными международными договорами для иностранных граждан. В свою очередь, государство – другого гражданства лица также вправе  рассматривать человека только как своего гражданина, не взирая на иное гражданство. Этот гражданин и перед этим государством несет права и обязанности, предусмотренные законодательством. В результате чего возникает ряд проблем. Двойное гражданство способно создать для индивида дополнительные обязанности, например, обязанность нести военную службу в двух государствах, платить налоги двум государствам и т.д. Согласно Гаагской  Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 года136, это является правомерным, поскольку  «лицо, обладающим гражданством двух и более государств, может рассматриваться каждым  из государств, гражданством которого оно обладает, в качестве своего  гражданина» (ст.3).137 Также, согласно данной Конвенции, лицо, обладающее несколькими гражданствами  «будучи в третьем государстве, лицо  рассматривается как имеющее только одно  гражданство» (ст.5),138 т.е. лицо с двойным гражданством имеет усеченные права на дипломатическую защиту; неизбежны коллизии в правовом статусе лица с двойным гражданством из-за противоречий в законодательстве двух стран, разрешающихся чаще всего не в пользу этого лица.139 Человек, находящийся на территории третьего государства подлежит юрисдикции только одного государства, третье государства по Гаагской Конвенции рассматривает как гражданина только одного государства. Государство вправе само избирать: гражданству какой страны отдавать приоритет. Законодательство РФ для граждан Российской Федерации, имеющих иное гражданство, личным законом считает гражданство РФ, для иностранных граждан, имеющих несколько гражданств, к личному закону лица относит «право страны, в которой это лицо имеет место жительства» (п.4 ст.1195 ч.3 ГК РФ).140  Возникают также отрицательные последствия для лиц с двойным гражданством в правовых отношениях с государством, гражданством которого он наделен: для государства лицо с двойным гражданством всегда будет восприниматься как недостаточно лояльное.141 Следует учитывать, что лояльность к своему государству подразумевается как внутренняя, так  и внешняя. Под внутренней лояльностью понимается, что гражданин обязан соблюдать законодательство своего государства, независимо от своих желаний. В своем внешнем аспекте лояльность испытывается  в период международный кризисов, когда интересы государства сталкиваются с угрозой со стороны других государств.142В таких случаях  двойное гражданство может иметь резко отрицательное отношение, когда гражданин обладает гражданством государства, находящегося во враждебных отношениях с государством его другого гражданства.

Впоследствии с подписанием положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ143 законодатель пытается устранить пробел в законе путем введения условий, что при приеме в упрощенном порядке иностранные граждане должны предоставлять документ, подтверждающий обращение заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства. В то же время законодательство делает оговорку на то, что лицо, в случае невозможности отказа от иного гражданства по закону государства, должен  предоставить документ, подтверждающие эти  данные.144 Что касается не зависящих от человека причин, то чаще всего речь в подобных случаях идет о том, что государство не разрешает ему выход из своего гражданства.145 Кстати, и в нашем Законе «о гражданстве» предусмотрены случаи, когда выход из российского гражданства невозможен (ст.20).146

Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, принятый Приказом ФМС РФ от 19.03.2008 г. №64, вообще не предусматривает, в общем порядке, представления документов, содержащих заявление об отказе от имеющего иного гражданства.147 Ограничения предусмотрены только при приобретении российского гражданства по рождению: отсутствие гражданства других государств, входивших в состав бывшего СССР, однако не предусмотрено, каким образом заявитель должен подтверждать данное условие. Однако, ст.20 предусмотрена отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации в случае представления заведомо ложных сведений.148

Российская Федерация лиц с двойным гражданством ограничивает в праве заниматься определенной деятельностью. Это также связано с восприятием бипатрида недостаточно лояльным к своему государству. В РФ не могут быть  избраны президентом РФ, губернаторами, депутатами  лица с двойным гражданством.149 Не однозначно эта норма рассматривается в законодательстве республик субъектов Российской Федерации, так, согласно Кодексу Республики Башкортостану «О выборах», принятому 06.12.2006 г. №380-з, разрешено избирать и быть избранными лицам с иностранным гражданством в соответствии с международными договорами.150

Однако, с случае запрета участия лиц с иностранным гражданством в избирательном праве, не регулируется, кто будет следить за выполнением этого условия, как будет проводиться проверка. Лицо может без особых проблем скрыть свое второе гражданство, а запросы в иностранные государства не дадут результатов, т.к. государство не может разглашать сведения о своих гражданах, за исключением сведений, составляющих угрозу  сохранения безопасности государства и мирового сообщества.  Правда, Федеральный закон «О государственной службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. №79-ФЗ статьей 16 запрещает гражданину, обладающему гражданством иного государства быть принятым на государственную службу и находиться на государственной службе.151 Таким образом, основанием для увольнения указано как наличие гражданства иного государства. Хотя также не определены, механизмы соблюдения требований ст.16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», при этом нельзя не указать на то обстоятельство, что, сравнивая предыдущие редакции вышеназванного федерального закона, законодатель идет по пути регламентирования вопросов двойного гражданства, ограничения лиц, имеющих гражданство иного государства, к доступу  к государственной службе, что свидетельствует о не лояльном отношении государства к лицам, имеющим двойное гражданство, одно из них которое российской. Аналогичная ситуация наблюдается и сфере муниципальной службы.

Однако законодателем на данный момент охвачены не все сферы правового регулирования, например, Федеральный закон «об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов РФ» от 30 мая 2001года (в ред. ФЗ от 02.07.2013 №185-ФЗ) основаниями для увольнения предусматривает  только прекращение гражданства Российской Федерации.152

В первой редакции Закона РФ  «о прокуратуре» от 17 января 1995 года говорилось лишь о том, что в этой системе служащими являются граждане РФ. А вот в редакции от 10 февраля 1999 года было добавлено, что лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно имеет гражданство иностранного государства (ст. №40-1). Хотя норма сформулирована несколько витиевато, она позволяет не принимать либо увольнять тех, кто, имея двойное гражданство, хотел работать в прокуратуре.153 Более поздними редакциями не внесено изменений в этой части, что и не требуется, т.к. в соответствии с п.1 ст.40 указанного федерального закона работники прокуратуры относятся к федеральным гражданским служащим, следовательно, на них распространяются нормы федерального закона «О государственной гражданской службе» №79-ФЗ.154

В законе РФ о государственной тайне от 21 июля 1993 года устанавливаются особые правила  допуска к государственной тайне для лиц, обладающих двойным гражданством,155 установленные Правительством РФ (ст.21), которое утвердило 22 августа 1998 года Положение о порядке допуска названных лиц к государственной тайне.156 По этому документу лица, имеющие двойное гражданство, полученное в соответствии с Законом РСФСР «о гражданстве РСФСР», допускаются к государственной тайне в порядке, определенном для должностных лиц и граждан РФ. Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом «Секретно» только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности.157  Остаются вопросы: как будут допускаться к государственной тайне лица, которые приобрели второе гражданство не на основании Закона РСФСР «о гражданстве РСФСР», а также которые имеют двойное гражданство, вообще, в связи с коллизиями законодательств различных государств; как будет осуществляться проверка на наличие гражданства другого государства, если лицо не обнаруживают  факт его приобретения?  Законодательство не разъясняет эти положения, следовательно, данный факт можно отнести к пробелам в существующих законах, касающихся двойного гражданства. Еще один пример закона, который касается ограничений бипатридов.  Федеральный Закон  от 4 августа 2001 года № 107-ФЗ внес дополнение в Закон РФ « о средствах массовой информации» от  27 декабря 1991 г. №2124-1 (в ред. от 02.07.2013 N 185-ФЗ), ст.19.1 предусмотрено, что иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50 процентов и более, гражданин РФ, имеющий двойное гражданства, не вправе выступать учредителями теле-, видеопрограмм. Далее говорится, что иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин РФ, имеющий двойное гражданства, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50 процентов и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения РФ.158