Двойное гражданство

По Конституции РСФСР 1918 г. местные Советы могли предоставлять российское гражданство иностранцам, которые приехали трудиться из числа крестьян и рабочих.

Законодательство о гражданстве до образования СССР, естественно, не представляло единого целого, поскольку акты о гражданстве издавались советскими республиками. Первые акты о  советском гражданстве не могли претендовать на исчерпывающую регламентацию всех вопросов, относящихся к приобретению и утрате советского гражданства. Однако именно ими был заложен тот правовой фундамент, на основе которого стало развиваться и совершенствоваться все последующее законодательство в этой области.40 По советскому законодательству  гражданин СССР являлся гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой республикой, то может избрать гражданства  этой республики. С образованием СССР было установлено единое союзное гражданство для всех граждан союзных республик,  что нашло законодательное закрепление в ст. 7 Конституции СССР 1924 года.  Положение 1931 г. устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении иностранцев – рабочих и крестьян, проживающих  в СССР  для трудовых занятий, пользующихся правом убежища, а также в случае перемены гражданства в связи с вступлением в брак.41

Конституция СССР 1936 года,  как и предшествующая, закрепила принцип единства союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению СССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев. Принятый на основе Конституции Закон о гражданстве СССР от 19 августа 1938 года не допускал автоматического зачисления лиц в число советских граждан, в отличие от предыдущего законодательства, в котором гражданином СССР считалось любое лицо, проживавшее на территории СССР.  Закон 1936 г. впервые в истории законодательства о гражданстве ввел категорию лиц без гражданства. Подобное изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР.

В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, на основании ст.33 которой был принят Закон о гражданстве СССР 1 декабря 1978 г. (вступил 1 июля 1979 года). В новом Законе о гражданстве подтвердилось единое союзное гражданство, подчеркнуто, что гражданство СССР является равным независимо от оснований его приобретения (ст. 1). Ст. 10 устанавливает равные основания приобретения  гражданства СССР. Принцип равного гражданства применительно к  приему в гражданство СССР получил развернутое закрепление в ст. 15: «Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по их ходатайствам приняты в гражданство СССР в соответствии с настоящим  Законом, независимо от расовой и национальной принадлежности,  пола, образования, языка, места жительства».42

 Советское гражданство выражает  политическую и правовую связь  личности и государства, обусловливающую  обеспечение прав граждан  внутри страны и защиту их интересов за границей. В соответствии с  ним каждый советский гражданин пользуется всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантированных советскими Конституциями и  законами, а также должен выполнять с честью свои обязанности:  соблюдать Конституцию СССР и советские законы, уважать правила  социалистического общежития, с достоинством нести высокое звание  советского гражданина.43 Этот закон также ввел запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству, четко зафиксировал непризнание двойного гражданства за гражданами СССР. Сохранился институт лишения гражданства СССР, но с уточнением оснований лишения гражданства. Речь шла о действиях, которые расценивались как «порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу и государственной безопасности СССР». Получило подтверждение фактически действовавшее положение о том, что проживание советского гражданина за границей само по себе не влечет утраты гражданства. Законом закреплялись законодательные права республик в области гражданства.44 В последнем союзном Законе «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990года правовое регулирование гражданства несколько демократизировалось. Закон определил гражданство как политико-правовую связь лица с государством, впервые закрепил право на гражданство, запретил произвольное лишение гражданства. Лишение гражданства сохранилось, однако при этом был ограничен как круг оснований применения этой меры, так и круг лиц, к которым она могла применяться.45

К концу 1990 года стало очевидно, что после пяти с половиной лет перестройки Советский Союз вошел в новую стадию своей истории и с точки зрения внутренней политики, и в развитии отношений со всем миром.46 Принятие Декларации о государственном суверенитете от 12 июля 1990 года предопределило необходимость разработки и принятие нового закона о гражданстве. Закон исходил из того, что РСФСР  входит в состав СССР, Закон о гражданстве РСФСР был принят 28 ноября 1991 года, за  десять дней до подписания договора об образовании СНГ,47 а вступил в силу 6 февраля 1993года, т. е. значительно раньше принятой 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. Закон достаточно обогатил содержание института гражданства, положил начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя, выражение суверенитета государства. В Законе нашло закрепление республиканское гражданство, носившее со времени образования СССР и в течение всей его истории формальный характер.48 Закон указывает на то, что никто не может ни при каких обстоятельствах лишен гражданства или права его изменить (ст.1). Ст. 3 Закона  касается вопросов двойного гражданства, но она  не раскрывает понятия двойного гражданства, указывает только на возможность приобретение иного гражданства наряду с российским, если есть соответствующий договор. Наличие второго гражданства не ущемляет в правах, не освобождает от обязанностей перед государством. Фактически новый закон не урегулировал ситуацию двойного гражданства.

Дальнейшее развитие права в сложившейся новой политической и экономической ситуации: распад СССР, создание СНГ.  Новые отношения между союзными государствами требовали принятие новых законов, перестроение  системы взаимоотношений России и государств бывшего соц. лагеря. По мере становления институтов гражданства в новых независимых государств, обозначилась еще одна проблема: совместимость российского законодательства и законов о гражданстве этих государств, т.к. на территории союзных государств и на территории России  достаточное количество лиц, желающих принять гражданство РФ.  Вопреки сложившейся международной практики урегулирования вопросов гражданства при правопреемстве государств путем межгосударственных договоров либо не были заключены, либо были проигнорированы.49  Принятые впоследствии договоры о двойном гражданстве (с Туркменией и Таджикистаном) и об упрощенном порядке приобретения гражданства (Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан) остроты проблемы не сняли. 

СССР  заключала региональные конвенции, касающиеся вопросов гражданства, со странами, близкими по политическому и экономическому устройству. По своей сути каждая конвенция направлена на сокращение двойного гражданства, т.е. под действие Конвенции  попадают лица, проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон,  которых обе Договаривающиеся Стороны на основании своего  законодательства считают своими гражданами (ст.1 Конвенции между СССР и Народной Республикой Албанией об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством от 18 сентября 1957г.)50. Конвенции не регулируют приобретение нового гражданства, изменение гражданства. В них только указывается, что после вступления Конвенции в силу приобретение второго гражданства не допускается (ст.10 Конвенции между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Венгерской Народной Республики  о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства  21 января 1963 года)51. Граждане в течение одного года  могут  добровольно выбрать гражданство той или иной договаривающейся стороны (ст.1 Конвенции  между СССР и Польской Народной Республикой об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным  гражданством от 5 октября 1958 года)52, если за этот период времени решение не принято, то лицо автоматически приобретает гражданство той или иной стороны в зависимости от постоянного места жительства (ст.6 Конвенции между СССР и Румынской Народной Республикой об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с  двойным гражданством)53. Все конвенции в регулировании спорных вопросах выбора гражданства исходят из принципа территории, в редких случаях, основанием выбора гражданства по Конвенции выступает последнее приобретенное гражданство. Большее внимание в соглашениях уделено вопросам гражданства детей, что соответствует принципам международного права о защите детей, в первую очередь, оговаривается, что дети следуют гражданству своих родителей, если один родитель неизвестен, то гражданству одного родителя, если оба родителя неизвестны, то гражданству опекуна или попечителя (ст.4 Конвенции между Правительством Союза Советских Социалистических  Республик и Чехословацкой Республикой об  урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством от 21.01.57 г.)54. Родители не вправе своим детям предоставить отличное от них гражданство. По-другому вопрос рассматривается, если родители имеют различное гражданство. Родители либо по собственному соглашению выбирают гражданство, либо оно предоставляется автоматически. Прежде всего, здесь действует принцип наиболее тесной связи с одним из родителей, либо принцип «права почвы», но в данном случае не рождения, а проживания. Также этот принцип проживания действует, когда оба  родителя неизвестны. П.4 ст.4 Конвенции между СССР и Народной  Республикой Албанией об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с  двойным гражданством от 18.09.5755 дает исключительное право несовершеннолетним достигшим 14 летнего возраста избрать гражданство другой договаривающейся стороны, чем получено согласно статьям Конвенции автоматически.  П.4  должен относиться к тексту всей статьи. Но тогда это противоречит п. 1 данной статьи, что дети следуют гражданству своих родителей, если оба имеют одинаковое гражданство, это также противоречит общеюридической логике, что ребенок имеет другое гражданство, чем его родители. Т.е. получается, что в стране проживания  одной из договаривающихся стран либо ребенок, либо родители будут иметь  различный юридический статус. Тогда по смыслу Конвенции и международных принципов п.4 относиться к выбору гражданства ребенка в спорных вопросах. Конвенция направлена на устранения бипатризма, но вступление в силу Конвенция не должна быть причиной появления новых апатридов, поэтому она содержит нормы, которые регулируют автоматическое приобретение гражданства путем не подачи заявления: лица, проживающие на территории одной из договаривающейся стороны и не подавшие заявление в срок, автоматически по истечении одного года  признаются гражданами страны – проживания (ст.7). На   территории другой стороны они уже будут иметь статус иностранца и пользоваться тем же режимом, как и другие иностранцы. В данной Конвенции не регулируется вопрос о лицах с двойным гражданством, проживающих на территории третьего государства и не подавших заявление. Здесь появляется спорный вопрос: как регулировать данную ситуацию? То ли эти лица не попадают под действие настоящей Конвенции, то ли, в виду коллизии законодательства, лицо, не подавшее заявление автоматически, признается одной и другой договаривающейся стороной иностранцем, тогда лицо приобретает статус апатрида.

Глава.2. Теоретико-правовые основы гражданства

Параграф.1. Понятие гражданства

Институту гражданства исторически предшествовал институт подданства, означавший подчинение лица монарху. Термин «гражданство» был провозглашен и юридически закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года. Впоследствии этот институт приобрел международно-правовое значение и стал выражением юридического статуса лица, его государственной принадлежности.56

Гражданство представляет правовую связь человека с государством, определяющую взаимные права и обязанности. Гражданство – устойчивая правовая связь лица с контренным государством. Проявляется как взаимоотношение между государством и лицами, находящимися под его властью: государство признает и гарантирует права и свободы человека, защищаем и покровительствует ему за границей; в свою очередь гражданин безусловно соблюдает законы и предписания государства, выполняет установленные им обязанности. Совокупность этих прав и обязанностей составляет политико-правовой статус гражданина, отличающий его от иностранных граждан и лиц безгражданства. Термин «гражданство» используется также для обозначения особого правового режима унификации статуса граждан государств- членов конфедераций57. В решении Международного Суда ООН по делу Ноттебома 1955 года содержится понимание гражданства, как правовой связи, «основанной на социальном факте реальной связи в существовании, интересах и чувствах, наряду с наличием взаимных прав и обязанностей»58. Среди ученых- юристов нет единой точки зрения при определении понятия гражданства, еще больше разногласий возникают при раскрытии понятия, его содержания, влияние на правовой статус личности.

 По мнению Л.Д.Воеводина, содержание  гражданства составляют специфические  права и обязанности лица по отношению к государству,59  определяет гражданство – «важнейший и первый по месту в системе элемент комплексного института основ правового положения личности в обществе и государстве».60  С.В.Черниченко гражданство определяет как двустороннюю правовую связь, складывающуюся из взаимных прав и обязанностей лица и государства, причем это относится к любому государству. Однако простая совокупность соответствующих прав и обязанностей не составляет содержания гражданства. Лишь определенное их сочетание, образующее единую правовую связь, характеризующуюся особыми качествами, позволяет говорить о гражданстве.61 Некоторые  авторы под содержанием правовой связи с государством понимают принадлежность лица к государству. Другие в этом видят взаимообратную связь между гражданством и правовым статусом, что позволяет говорить о содержании гражданства в виде системы прав, свобод и обязанностей, по крайней мере, в широком смысле. В гражданстве аккумулируются как политико-правовые, так и социальные, морально-нравственные и психологические отношения и связи, которые существуют между личностью и государством. Гражданство имеет не только юридическое значение, но также и социальное, определяющее принадлежность лица к обществу и участие в его жизни. Гражданство является частью правовой системы, существует в ней в виде института права. Нет единого мнения относительного того, институт гражданства является отраслевым или межотраслевым. Одни ученые видят в этом институте праве отраслевой характер, опираясь на то, что основу института гражданства составляют нормы конституционного права. По мнению других авторов, подобный вывод не вполне объективен, так как сам факт наличия в разных отраслях системы права норм, регулирующих отношения гражданства, позволяет говорить о межотраслевом характере института гражданства (как совокупности норм, регулирующих качественно однородную разновидность общественных отношений, находящихся в двух и более отраслях права).62 Основной функцией гражданства является определение правового положения личности как внутри государства, так и за ее пределами в международном общении. М. Йон-Прат выделяет два предназначения гражданства: «С одной стороны, оно дает возможность государству контролировать состав населения и выполнять свои правомочные функции в отношении личности. С другой стороны, оно должно рассматриваться с точки зрения личности как признание ее основных прав человека».63 

Сущность, характер и содержание института гражданства выражаются в его принципах. По-видимому, правильнее говорить о принципах института гражданства, а не о принципах гражданства вообще, поскольку государства по-разному законодательно устанавливают те или иные нормы-принципы в зависимости от целого ряда как объективных, так и субъективных причин.

Принципы института гражданства представляют собой основополагающие идеи, руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм, регулирующие данную сферу общественных отношений. Они отражают объективно сложившиеся закономерности развития общества, вытекают из содержания политики государства и содержат обобщенную характеристику отрасли права. Соотнесение внутригосударственных принципов института гражданства с нормами-принципами, касающимися прав и свобод человека и гражданина и получившими международное признание и закрепление, служит показателем степени развитости и демократичности законодательства о гражданстве в том или ином государстве.64 Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Как правило, общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли.65 Институт гражданства и институт основ правового положения личности базируются на одинаковых общих принципах права, поскольку оба института отражают коренные отношения между человеком и государством. Как пишет Л.Д. Воеводин, - гражданство как составной элемент основ правового положения личности опирается на те же принципы, что и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законодательстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах, адекватных ему. Здесь есть также ряд общих положений, предваряющих конкретные установления.66 К общим (конституционным) принципам  института гражданстве могут быть отнесены принципы, на которых основывается отечественная правовая система: народовластие, демократизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и уважение достоинства, основных прав и свобод человека, единство прав, свобод и обязанностей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ и т.д. Эти принципы являются базовыми в регулировании отношений, связанных с гражданством.67 Специальными принципами института гражданства являются принципы, имеющие отношение только к данному институту и обусловленные его предметом и методом регулирования.

К ним можно отнести следующие принципы: единое гражданство, равное гражданство, свобода и добровольность выбора гражданства, гарантированность защиты государством своих граждан за границей, недопустимость выдачи гражданина иностранному государству, недопустимость лишения гражданства, непризнание автоматической утраты российского гражданства.