Проблемы совершенствования долговой политики России в условиях мирового финансового кризиса

Еще одной вариацией свопа “долг/экспорт” является погашение обязательств в форме получения права на реализацию товара по установленной цене. Определенная часть от оговоренной суммы возвращается стране-должнику, оставшаяся идет в зачет встречных требований по внешнему долгу.

Данный вид конверсионных соглашений имеет также и ряд недостатков: 1) выставление должником условия предоплаты стоимости товара или услуги до момента его реализации на открытом рынке; 2) предоставление в качестве товаров для реализации продукции нетрадиционного экспорта для данной страны-должника.

В целом, конверсионные операции могут содержать в себе инфляционную составляющую, если задолженность будет подлежать обмену на местную валюту без проведения соответствующего регулирования и контроля, а также компенсационных мер фискального и денежно-кредитного характера. Другая опасность состоит в том, что при осуществлении конверсии “долг/ акции” предполагается субсидирование иностранного инвестора, что может привести к перераспределению ресурсов внутри страны, а также противоречит недискриминационному характеру участия иностранных инвесторов на территории России.

Одним из направлений активного управления уже существующей задолженности является секьюритизация. Под секьюритизацией понимается выпуск новых ценных бумаг, подтверждающих право собственности или обязательства должника3. Управление долгом посредством секьюритизации открывает для должника дополнительные возможности и зависит от готовности международного рынка ссудных капиталов к принятию дополнительных рисков от размещения, финансово-экономического состояния должника и его готовности к обслуживанию новой задолженности.

С точки зрения вовлечения международных финансовых институтов, секьюритизация выглядит как переоформление существующих долговых обязательств в новые рыночные долговые инструменты. На международном рынке ссудного капитала в настоящее время обращаются два типа секьюритизированного долга: иностранные облигации, выпускаемые нерезидентами на внутренний рынок иностранного государства, и евробонды - средне- и долгосрочные обязательства, выпускаемые с целью размещения на еврорынках для зарубежных инвесторов4.

Наибольшую популярность получила секьюритизация долгов через Brady-облигации. Основные характеристики секьюритизации долга посредством конверсии долга в облигации Brady сформулированы в таблице (табл. 1).

Несомненным плюсом такого рода секьюритизации может служить: 1) увеличение срока выплат по долгу до 20 лет; 2) широкий спектр выпускаемых инструментов с различной степенью риска и обеспечением; 3) относительная высокая доходность инструментов; 366 Мировая экономика и международные экономические отношения) 4) дополнительное обеспечение в виде наиболее стабильных казначейских облигаций США; 5) развитость вторичного рынка обращения долга (с использованием системы Euroclear/ Cedel); 6) возможность взаимодействия с МВФ с целью принятия должником обязательств по проведению структурных реформ в экономике.

Третьим методом активного управления государственной задолженности является выкуп задолженности. По мере развития вторичного рынка обращения государственного долга, сформированного путем секьюритизации, у государств появилась возможность постепенного выкупа задолженности с рынка.

С точки зрения должника, досрочное погашение или выкуп задолженности подразумевает экономию на выплачиваемых процентах. Кредитор путем переговоров старается определить цену выкупа задолженности с учетом упущенной выгоды по процентным платежам. В международной практике используются различные методы для определения цены выкупа задолженности, среди них следующие (табл. 2).

Выкуп долга является более привлекательным для страны-должника, чем аналогичная досрочная выплата полной стоимости долга с использование эквивалентной суммы наличных, поскольку выкуп задолженности предполагает определенную скидку, однако несет в себе затраты по предварительной секьюритизации долга.

Обратный выкуп обязательств страной может рассматриваться как улучшение долгосрочных перспектив для других стран на получение полной суммы по своим требованиям5. Для страховки от невыполнения платежей по обязательствам в будущем обратный выкуп осуществляется в конвертируемой валюте и может быть проведен только при наличии положительной репутации среди членов Парижского клуба кредиторов и по согласованию с МВФ в рамках программ, проводимых для данной страны.

Таблица 1. Виды облигаций Brady

Источник. Составлено автором по материалам: Саркисянц А.Г. Система международных долгов. М., 1999. С. 402-404.

Одной из основных проблем современной системы управления государственным долгом в нашей стране является, безусловно, отсутствие хорошо проработанной законодательной основы.

До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли два основных федеральных закона: “О государственном внутреннем долге Российской Федерации” от 13 ноября 1992 г. 3877-1 и “О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям” от 17 декабря 1994 г. 76-ФЗ.

С одной стороны, на сегодня отсутствует четкое разделение компетенции между ветвями государственной власти. К процессу управления государственным долгом имеет отношение ряд структур: прежде всего, это Правительство Российской Федерации6, Министерство финансов РФ, а также Министерство экономического развития РФ, Центральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк, выступающие в роли агентов Правительства РФ по вопросам, соответственно, внутреннего и внешнего долга. В связи с этим возникает несогласованность действий перечисленных структур, что, естественно, снижает качество управления долгом.

С другой стороны, даже само понятие “управление долгом” в нашей стране не имеет законодательного определения, соответственно, неясны и пределы полномочий Правительства РФ в сфере выполнения этой его функции.

В данной связи можно предположить, что одним из вариантов решения этой проблемы может быть создание единого правового документа, который будет регулировать всю сферу управления долгом. В правовом регулировании нуждается также порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, свопов, а также конверсии и консолидации займов. В большей согласованности нуждается политика управления активными и пассивными долгами.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику. Необходимо придать большую четкость бюджетным документам и этим снять имеющуюся в них правовую неопределенность.

Таблица 2. Методы определения цены выкупа долга

Источник. Составлено автором по материалам: Саркисянц А.Г. Система международных долгов.

М., 1999. С. 410-411.

Для совершенствования общей системы управления государственным долгом в нашей стране может быть полезен зарубежный опыт создания единых долговых офисов. Так, в Ирландии, Португалии, Швеции и Великобритании существуют специальные агентства по управлению национальным долгом, которые проводят также переговоры и аукционы по размещению государственных долговых ценных бумаг. Они подотчетны кабинету министров или министерству финансов7. Как показывают результаты проверок Счетной палаты8 в России, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Конечно, орган подобного рода существует и в России - это Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов РФ. Тем не менее механизм координации мер и централизации управления государственным долгом все же еще требует доработки. По мнению автора, в будущем целесообразно сконцентрировать все мероприятия в данной сфере в единственном органе. Это поможет облегчить сам процесс и будет способствовать его качественному развитию.

Следующее важное направление совершенствования управления государственным долгом в нашей стране - развитие системы анализа и оценки рисков, связанных с долговой политикой.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга. Большое значение здесь имеет, прежде всего, валютный риск, обусловленный с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте. Таким образом, государство подвергается значительному риску в связи с колебаниями валютных курсов. В настоящее время нет единой системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, что серьезно препятствуют развитию активного управления и реализации экономически и финансово обоснованной политики в этой области.

При рассмотрении данного вопроса полезно обратиться к методологическим разработкам МВФ. В “Наставлениях по управлению государственным долгом” приводится достаточно подробная классификация рисков, сопряженных с этим процессом9. Отметим важнейшие из них, развитие системы оценки которых также будет способствовать совершенствованию управления государственным долгом в РФ: рыночный риск. Риски, связанные с изменениями рыночных цен, например, процентных ставок, цен сырьевых товаров, стоимости обслуживания госдолга. Независимо от того, в какой валюте - национальной или иностранной - выражен долг, изменения процентных ставок сказываются на стоимости обслуживания задолженности по новым выпускам при рефинансировании задолженности по фиксированной ставке и при пересмотре ставок по задолженности по плавающей ставке; риск пролонгации. Риск того, что задолженность придется пролонгировать по необычно высокой цене или же, в крайних случаях, вообще невозможно будет пролонгировать. Управление этим риском имеет особо важное значение для стран с формирующимся рынком; кредитный риск. Риск невыполнения обязательств заемщиками по ссудам и иным финансовым активам или контрагентами по финансовым контрактам. Этот риск особенно характерен для случаев, когда в сферу управления долгом входит управление ликвидными активами. Кроме того, он может быть актуален для процесса принятия заявок на аукционах ценных бумаг, выпускаемых правительством, а также для случаев условных обязательств или производных контрактов, заключаемых управляющим долгом; операционный риск. Этот риск охватывает ряд различных разновидностей риска, включая операционные ошибки на различных этапах проведения или регистрации операций; недостатки или сбои в механизмах внутреннего контроля или в системах и службах; риск репутации; юридический риск; нарушение профессиональной тайны или стихийные бедствия, воздействующие на деловую деятельность.

По мнению автора, развитие системы оценки рисков, связанных с привлечением заемных средств и их обслуживанием, является одним из основных залогов успешного развития системы управления государственным долгом в нашей стране. Экономические трудности и мировые кризисы могут оказать воздействие на внешнюю задолженность страны и сделать уязвимой стратегию государственного долга, что, в свою очередь, может отразиться на состоянии всей экономики и серьезно подорвать финансовые позиции Российской Федерации.

Заключение

Анализ комплекса проблем долговой политики России в условиях мирового финансового кризиса позволяет прийти к следующим основным выводам и заключениям.

1. Проблема  внешнего долга уже вполне определенно выступает как одна из глобальных проблем современности. Сформировавшись в последнее десятилетие XX столетия, к началу второго десятилетия XXI века она приобрела уже качественно новую масштабность и остроту. «Закредитованность» мировой экономики в сочетании с процессами глобализации может стать фактором глобальной нестабильности, а бороться с ее последствиями приходится уже не в рамках отдельных государств и их объединений, а и мировому сообществу в целом.

В современных условиях, особенно обострившихся под воздействием»мирового финансово-экономического кризиса, особое значение приобретает разработка системы мониторинга и предупреждения «перекредитованности» мировой экономики и каждого из его членов в отдельности, разработка и внедрение механизма предоставления помощи нуждающимся странам, поскольку существующая на сегодняшний день система мер показала свою недееспособность в жестких условиях мирового финансово-экономического кризиса.

Однако принятие соответствующих мер в данной области мировым сообществом не только не снижает, но, напротив, повышает необходимость разработки и реализации долгосрочной и эффективной национальной долговой политики — прежде всего ведущих стран современного мира.

2. Современная долговая политика России не в полной мере соответствует реалиям сегодняшнего мира. России удалось накопить значительный запас прочности при вступлении в мировой финансово-экономический кризис. Однако, по мнению автора, стратегия заключается не в том, чтобы пользоваться уже ранее накопленными резервами, сформированными за счет благоприятной конъюнктуры топливно-сырьевого рынка, а разработать и реализовать систему долгосрочного долгового планирования. Именно гибкость в принятии решений, а также многовариантность может явиться ключом к формированию конкурентоспособной экономики при любой экономической ситуации: как росте мировой экономики, так и ее стагнации. Существующие модели долговой политики были рассчитаны на основании оптимистичного прогноза, связанного с дальнейшим ростом экономики и показали свою несостоятельность при малейших признаках спада производства и разрыва устоявшихся финансово-экономических связей.