Проблемы совершенствования долговой политики России в условиях мирового финансового кризиса

Опыт как развитых, так и развивающихся стран свидетельствует о совершенствовании организационно-правовых структур управления государственным долгом, придании им четких полномочий и функций, усилении информационной прозрачности, подотчетности и подконтрольности внешним аудиторам и обществу. Органы государственного управления нацелены на формирование широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, решение задач развития целостного и эффективного первичного и вторичного правительственного рынка ценных бумаг, повышение его прозрачности и защиту инвесторов.

Практика управления долгом все чаще включает в себя координацию с налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой государства, мониторинг, оценку и смягчение рисков долгового обслуживания, снижение финансовой уязвимости страны.

Резервом повышения эффективности управления правительственным долгом в развитых странах является совершенствование процесса внедрения новых инструментов на рынке ценных бумаг, новых систем торговли ценными бумагами; новой инфраструктуры рынка, дальнейшее совершенствование количественных методов оценки риска, опирающихся на достижения экономической науки и математические знания. Перед развитыми странами, превысившими пороговые значения долговых обязательств и дефицита бюджета, стоит задача повышения доверия к государственным ценным бумагам, снижения» рисков рефинансирования путем удлинения сроков погашения государственного долга в той мере, в которой позволяет спрос инвесторов.

Актуальной проблемой повышения качества управления задолженностью развивающихся стран помимо снижения уровня долга, увеличения экономической и социальной отдачи от использования заемных средств, является повышение национальной ответственности за проводимую финансовую и экономическую политику, обеспечение преемственности политики и консенсуса по основным социально-экономическим параметрам развития общества, мирное урегулирование конфликтов.

В свою очередь, международные организации (ООН, МВФ, ВБ, ОЭСР, ЕС), региональные финансовые организации, многостороннее и двустороннее международное сотрудничество нацелены на более благоприятное для глобального развития разрешение долговых проблем, на повышение эффективности технологий управления процессом международного кредитования. Существенные изменения претерпел процесс облегчения бремени задолженности. В последнее десятилетие в нем появились новые доноры, новаторские партнерские механизмы, новые формы сотрудничества, которые способствуют увеличению притока ресурсов. Принципы и основные направления комплексного решения проблем задолженности развивающихся стран сформулированы в Декларации тысячелетия ООН, в политической декларации «Потребности Африки в области развития: ход выполнения различных обязательств, проблемы, и путь вперед»4, в Брюссельской программе действий для наименее развитых стран на десятилетие 2001-2010 годов , в Монтеррейских договоренностях, в Дохинской декларации5 . Они реализуются через «официальную помощь развитию» (ОПР), предусматривающую наиболее льготные условия долгового облегчения, вплоть до полного списания долгов. ОПР рассматривается международным сообществом как важный дополнительный источник финансирования развития.

Значимой технологией разрешения долговых проблем стала инициатива Всемирного банка и Международного валютного фонда в отношении долга'' бедных стран с крупной задолженностью (ХИПК), общая сумма задолженности которых приближалась к 200 млрд долл. США. Позже она была дополнительно усилена Инициативой по облегчению бремени задолженности на многосторонней основе (ИБЗМ)4. Основным донором процесса облегчения бремени задолженности во всех его формах - в традиционной форме, в форме ХИПС, ИБЗМ, на двусторонней основе - стала группа развитых стран.

Международное сообщество усилило внимание к проблеме эффективности внешней помощи. Парижская декларация о повышении эффективности внешней помощи 2005 г. и Аккрская программа действий 2008 г. утверждают основополагающие принципы национальной ответственности, согласования, унификации и управления, ориентированного на результаты, повышение ства помощи, снижение ее операционных издержек, усиление взаимной подотчетности и транспарентности, отказ от увязки помощи с определенными условиями. В целях содействия устойчивому развитию и экономическому росту ставится задача укрепления координации действий международных финансовых учреждений и международных учреждений, занимающихся вопросами развития для максимально полного учета разнообразных потребностей и обстоятельств развивающихся стран.

Важной задачей совершенствования системы регулирования международного кредитования является создание инструментов, гарантирующих ответственное предоставление кредитов, недопущение возникновения и накапливания нежизнеспособного долга. В научной литературе разрабатывается понятие «одиозное кредитование» - предоставление финансовых средств деспотическим или коррупционным режимам. По таким долгам страны-должники платят минимум трижды: сначала население несет потери из-за сохранения у власти диктатора, затем несет бремя выплаты кредита и в третий раз страдает из-за торможения развития при новом правительстве, поскольку окончательно гасить «одиозный долг» приходится новой власти. Иногда международное сообщество вынуждено прощать долги «плохих» режимов. В связи с этим назрела необходимость учредить международный институт, полномочный классифицировать тот или иной режим как "одиозный" и предупреждать кредиторов о возможном обесценении долгов, накопленных антинародным режимом.

Логика глобального финансового и экономического развития, при котором прекращение долговых выплат многими странами становится регулярной составляющей длинных экономических циклов, диктует необходимость, создания на основе международного финансового права института банкротства - независимого арбитража в спорных ситуациях, способного внести предсказуемость в отношения заемщика и кредитора, защитить обе стороны и предотвратить нежизнеспособный долг. Формирование правовых рамок решения проблем государственной задолженности укрепит международное и государственное право, общепринятые подходы к управлению задолженностью.

Российская Федерация является полноправным участником международного рынка капитала. Правительство РФ активно привлекало как связанные банковские кредиты, предназначенные для финансирования закупок импортного оборудования, продовольствия, продуктов питания, медикаментов и других товаров, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны, так и свободные средства для покрытия текущих потребностей бюджета в форме финансовых кредитов и внешних облигационных займов. Российская Федерация также является крупным международным донором. По объемам списания задолженности странам Африки, Азии, СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП в абсолютных величинах Россия занимает третье место после Японии и Франции, а в процентах от внутреннего продукта - первое место.

Основные усилия в области долговой политики в постперестроечный период концентрировались на проведении реструктуризации задолженности. В результате снизились объем, доля долга в ВВП, стоимость обслуживания внешних долговых обязательств, возросла доля рыночных инструментовав структуре долга, повышены кредитные рейтинги страны, удешевившие новые заимствования для государства и частных структур. При сохранении на безопасном уровне показателей долговой устойчивости созданы предпосылки для использования заемных средств, а также средств, получаемых от "экономии" на обслуживании и погашении государственного долга, в инвестиционных целях. Воспользовавшись периодом высоких цен на сырье, Правительство РФ накопило временно избыточные доходы путем создания стабилизационного фонда, средства которого могут быть использованы для поддержания реального уровня расходов государственного бюджета и погашения внешнего долга в неблагоприятные периоды.

В РФ стала складываться соответствующая международным принципам и стандартам система управления долгом, обеспеченная нормативной правовой базой. Вместе с тем, существующая система управления долгом имеет ряд слабостей и недостатков. Для их устранения и повышения эффективности долговой политики целесообразно:

- привести  величину долга в соответствие  с возможностями страны по его обслуживанию и погашению;

- оптимизировать  структуру внешнего долга, укреплять  в нем долю рыночной составляющей;

- обеспечить  стабильное обслуживание внешних и внутренних долговых обязательств;

- совершенствовать  график выплат по внешнему долгу, устраняя пики платежей;

- улучшить  качество правительственного рынка  ценных бумаг за счет его либерализации, расширения круга инвесторов, повышения ликвидности;

- координировать  государственную политику с политикой  внешних заимствований корпоративных структур, избегая ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств;

- создать  единую целостную систему управления  государственным долгом, законодательно  закрепив цели государственных заимствований, ответственность за принимаемые решения, механизм координации долговой, денежно-кредитной и валютной политики;

- рационализировать  управление государственным долгом  на основе единой методологии  учета государственного долга, единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств; научной системы анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга, надежного механизма планирования в области управления государственным долгом, принципов открытости и подотчетности.

Глава 2. Современные тенденции формирования суверенного долга Российской Федерации.

2.1. Возникновение и первоначальное  накопление суверенного внешнего  долга России.

Состояние российской экономики, включая государственные финансы, в переходный период можно охарактеризовать как кризисное.

Отличительными чертами этого этапа являются спад производства и инвестиционной активности, кризис финансовой системы. Так, объем валового внутреннего продукта в 1995г. составил 62% уровня 1990г.

Инвестиционная сфера в период реформ также понесла значительный урон: объемы вложений в основной капитал в 1997г. составили к уровню 1991г. примерно 25%. Общеэкономический кризис отразился и в кризисе государственных финансов, основными признаками которого являются неисполнение годовых бюджетов, сокращение объемов доходов и расходов государственного бюджета, падение собираемости налогов, дефицит бюджета, рост внутреннего и внешнего долга.

Кризис государственных финансов в 90-х годах в России сопровождался хроническими бюджетными дефицитами. Причина бюджетной напряженности заключалась прежде всего в подорванности доходной базы в результате недостаточной собираемости налогов.

Значительную роль в сокращении налоговых доходов сыграли спад производства в традиционных секторах экономики, несовершенство самой налоговой системы, неоправданно высокие налоговые льготы, неохваченность налоговой сетью значительной части негосударственного сектора.

Кроме снижения налоговых поступлений основными причинами хронического бюджетного дефицита являются нерациональная структура бюджетных расходов, неэффективный бюджетный механизм, консерватизм структур финансовой системы страны, их ориентированность на административные рычаги управления экономикой.

В России до 1995г. для покрытия бюджетного дефицита использовались преимущественно кредиты Центрального Банка РФ, что создавало мощный инфляционный потенциал. В 1995г. правительству в значительной степени удалось отказаться от эмиссионного финансирования государственного бюджета; вместо денежно-кредитной эмиссии правительство начало использовать общепринятый в мире метод внутренних и внешних заимствований. Внутренние заимствования осуществлялись путем размещения государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ и др.), а внешние - преимущественно в виде кредитов международных организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР и др.) В результате 26 активного наращивания заимствований для финансирования государственного бюджета как у отечественных, так и зарубежных кредиторов к концу 1995г. сумма внутреннего государственного долга составила 196,8 трлн руб., внешнего – 120,4 млрд долл., и в дальнейшем данная политика заимствований привела к резкому росту объемов государственной задолженности.

Необходимость привлечения значительных средств для финансирования бюджетного дефицита подтолкнула российское правительство заняться созданием необходимых условий для функционирования рынка государственных ценных бумаг. Была предпринята весьма удачная попытка и с 1993г. происходило весьма успешное формирование и развитие этого сегмента фондового рынка.

Российские власти достаточно активно использовали возможности этого рынка для неинфляционного финансирования бюджетного дефицита.

Политика активного наращивания заимствований для финансирования государственного бюджета привела к существенному возрастанию государственного долга. Следует заметить, что государственный долг тесно связан с государственным бюджетом как фактом своего происхождения, так и объемными показателями: финансирование дефицита путем осуществления займов неминуемо ведет к росту государственного долга. За период с 1994г. по 1998г. абсолютная величина внутреннего долга России в текущих ценах увеличилась с 8,3 млрд руб. до 501,0 млрд руб., то есть долг возрос в 60 раз. Если в начале 1994г. внутренний долг равнялся 11,8% ВВП, то в начале 1998г. этот показатель составил 28,6%, увеличившись на 16,8 процентных пункта.

К сожалению, рост объемов внутренних заимствований совершенно не был согласован с возможностями экономики в целом и бюджета, в частности. Рост внутренней задолженности происходил при отсутствии политики управления государственным долгом, Минфин РФ и Центральный Банк РФ из года в год задавали общие рамки изменения объемов рынка, однако реальный объем регулярно превышал прогнозные показатели.

Увеличение заимствований на финансовом рынке, как правило, приводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга. Что касается российского внутреннего долга, то ситуация в 1997-1998гг. складывалась весьма драматично. Заимствования на рынке государственных облигаций стали определяться прежде всего одним фактором – необходимостью рефинансирования погашаемых выпусков. Бюджетная эффективность рынка госдолга (т.е. отношение чистой выручки, полученной от эмиссии, к общему объему размещенных бумаг) неуклонно стала снижаться, начала складываться гигантская финансовая «пирамида».

2.2. Переходный этап в долговой  политике России конца 1998 — начала 2001 г.

Повышение расходов на обслуживание долга привело к тому, что к 1998г. эти расходы превратились в одну из наиболее крупных расходных статей федерального бюджета. Наращивание государственных заимствований привело к тому, что рынок государственных ценных бумаг, в частности ее главная составляющая – рынок ГКО-ОФЗ, превратился из основного источника финансирования дефицита государственного бюджета в главный дефицитогенный фактор. Поддержание «пирамиды» ГКО-ОФЗ все в возрастающей степени требовало новых займов и соответствующих расходов государственного бюджета, причем средства для этого в конечном счете выкачивались из производственной сферы.