Проблемы совершенствования долговой политики России в условиях мирового финансового кризиса

Одним из основных направлений долговой политики государства является реструктуризация, под которой понимается прекращение долговых обязательств с заменой их на другие обязательства, имеющие иные условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговое бремя, а лишь переносит его в другое время и с другими обстоятельствами. Реструктуризация может быть достигнута следующими способами: - рефинансирование - покрытие старой задолженности, а также процентов по ней за счет выпуска новых займов и одобрения новых обязательств; - выкуп долга - осуществляется, если страна-должник имеет достаточно средств для того, чтобы самостоятельно выкупить собственный долг. Для нашей страны благоприятная экономическая ситуация сложилась после формирования в 2004 г. Стабфонда, благодаря которому Россия досрочно погасила большую часть долга Парижскому клубу и сэкономила на выплате процентов; - секьюритизация долга - переоформление государственного долга в новые инструменты денежного финансового рынка, включая ссудные капиталы.

Вышеперечисленные способы реструктуризации являются рыночными и одобрены международными финансовыми организациями. Однако в мировой практике применяются и административные методы: - конверсия - изменение доходности займов в интересах должника за счет понижения процентов, для того чтобы уменьшить расходы заемщика на покрытие долга. Распространенный способ конверсии - выплата долга при помощи товарных поставок, обмен долга на собственность; - консолидация - увеличение или уменьшение срока действия уже размещенных займов. В связи с тем, что долговая политика в 2004-2005 гг.

была направлена на погашение и обслуживание долговых обязательств, Минфин России увеличил сроки заимствований, для того чтобы равномерно распределить платежи по долгу; особенно активно размещались облигации федеральных займов с погашением в 2008, 2010, 2012 и 2018 гг.

Главными при осуществлении долговой политики в долгосрочном периоде являются внутренние заимствования, поскольку преобладание долга в инвалюте ставит страну в зависимость от валютной политики и платежного баланса.

Относительно долговой политики, направленной на увелечение внутренних заимствований, мнения расходятся. С точки зрения экономистов, политика, направленная на увеличение внутреннего госдолга, повысит экономическую безопасность.

Это обосновывается тем, что отечественная экономика будет меньше привязана к международному рынку, укрепится курс и позиция национальной валюты, а также повысится стабильность федерального бюджета.

Долговая политика, направленная на увеличение внутренних заимствований, не означала, что Россия не заботится о внешних заимствованиях.

Например, долг Международному банку дает много плюсов. Это не только средства как таковые, но и развитие технологий и научно-технического прогресса, а также высококвалифицированные специалисты. С 2005 г. Россия, как было отмечено, начала досрочную выплату долга Парижскому клубу кредиторов. Выплаты осуществлялись из средств Стабфонда. Согласно данным Минфина России, к 2006 г. досрочно уплачены 37,5 млрд. долл. Кроме долгов Парижскому клубу, Россия погашала задолженность Лондонскому клубу. В 2000 г. было подписано новое соглашение с членами Лондонского клуба, главная идея которого - реструктуризация российского долга. Согласно данному соглашению, “инструменты Лондонского клуба (PRINs и IANs)1 должны быть обменены на облигации внешних облигационных займов России со сроками погашения в 2010 и 2030 гг. Общая сумма реструктурированных долговых обязательств составила $31,7 млрд. (включая сумму просроченных %% в объеме $2,8 млрд.). Обмен происходил на условиях списания 36,5% ($10,6 млрд.) долга бывшего СССР и выпуска финансового инструмента, не уступающего по своему качеству еврооблигациям. После переоформления долга Лондонскому клубу задолженность составила $21,15 млрд.” Данное переоформление обязательств снизило бремя задолженности России перед Лондонским клубом.

Согласно проводимой долговой политике, увеличение государственных ценных бумаг (далее - ГЦБ) минимизирует риск дефицита госбюджета и делает прочным рубль. По мнению Б. Алехина, для того чтобы избежать экономического риска для российской экономики, было бы лучше выпускать долгосрочные и краткосрочные облигации. Он объясняет данный факт тем, что долгосрочные облигации гарантируют и страхуют покрытие бюджета в будущем, если, например, краткосрочные облигации утратят свой доход и наоборот11. Вместе с тем, отечественные экономисты отмечают отсутствие точных ограничений на выпуск ГЦБ. А.Ю. Жигаев предлагает следующую систему ограничении

й12: - несбалансированный бюджет в период экономического спада в стране должен избегаться, в противном случае это приводит к самым худшим последствиям от безработицы до банкротства предприятий;

- общий  объем госзаймов (включая рефинансирование  долга) и госгарантий не должен  быть выше госкапвложений;

- финансовые  результаты от долга должны  превышать стоимость займов;

- размер  долга не должен увеличиваться, если объем притока средств в экономику страны за счет инвестиций снижается и если процентная ставка по долгу растет; - затраты на обслуживание и погашение долга, включая проценты по его обслуживанию, не должны превышать 20%;

- доля заемных денежных ресурсов в доходах бюджета не должна превышать 15%;

- суммарный  эффект от перераспределения  богатства между поколениями  должен быть равен 0;

- соотношение  долг/ВВП не должно быть увеличено  так, чтобы динамика приобрела  необратимый характер и привела к экономическому спаду в стране.

Следует отметить, что согласно проектировкам федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. предельный объем расходов федерального бюджета на указанные годы определен исходя из прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет и источников покрытия дефицита с учетом сокращения его размера в 2011-2013 гг. c 3,6 до 2,9% ВВП.13

Внутренние госзаимствования осуществляются на финансовом рынке, который представляет собой форму организации движения денежных средств от их владельцев к пользователям, на основе покупки ценных бумаг или предоставления кредитов, выражающих собой форму движения ссудного капитала. Финансовый рынок включает в себя рынок ценных бумаг и рынок ссудных капиталов. Основным составляющим рынка ценных бумаг, наряду с рынками муниципальных и корпоративных ценных бумаг, считается рынок ГЦБ, который является основой госзаимствований. ГЦБ представляют собой долговые обязательства, дающие право их владельцам по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты14. Мировая практика свидетельствует, что выпуск ГЦБ является наиболее экономически целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита. Доля ГЦБ в непогашенном внутреннем госдолге в развитых странах достаточно высока, им принадлежит первостепенная роль в финансировании госрасходов, покрытии дефицита бюджета, а также в развитии всей экономики. С помощью выпуска ГЦБ коммерческие банки и другие финансовые институты обеспечиваются ликвидными и высоколиквидными резервными активами. Основным назначением ГЦБ является рефинансирование долга. ГЦБ выпускаются для погашения старых долгов в срок и для оплаты осуществленных ранее займов и процентов по ним. В настоящее время на российском рынке ГЦБ выполняют роль покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения. Спрос на ГЦБ определяется их востребованностью инвесторами (получение известных процентов по известной схеме).

Установление фиксированной процентной ставки наиболее простая форма выплаты дохода по обязательствам. Конечно, фиксированная ставка в зависимости от сложившихся рыночных условий в стране не всегда будет привлекательной для держателей ГЦБ, в этом случае государство прибегает к сложным механизмам выплаты процентов. В частности, применяется ступенчатая процентная ставка, которая сохраняет гособлигации в руках у держателей. В соответствии с данным механизмом устанавливаются даты, когда держатели могут погасить свои ценные бумаги. Дополнительно владельцам предоставляется право выбора между погашением и возможностью обмена в течение определенного времени на другие ценные бумаги.15

ГЦБ приносят своим держателям доход, который можно охарактеризовать как часть налогов, собранных с населения и переданных кредиторам государства за пользование их денежными средствами. Размер дохода от использования ГЦБ зависит от срока обращения, уровня инфляции, льгот, рыночной стоимости заемных средств на момент эмиссии. Необходимость выпуска ГЦБ объясняется погашением ранее выпущенных, наличием бюджетного дефицита, поддержкой сбалансированности бюджета. Учитывая положительные моменты, не следует забывать о том, что не должно быть перенасыщения финансового рынка ГЦБ. Для этого существуют рыночные ценные бумаги (далее - РЦБ), которые после первичного размещения могут продаваться другим субъектам. В экономически развитых странах используются казначейские векселя, которые выпускаются на срок не более года.

Помимо РЦБ существуют и нерыночные бумаги (далее - НРБ), которые не могут свободно перемещаться от одного держателя к другому. Они предназначены для использования, прежде всего, мелкими инвесторами. Выбор того или иного вида ценных бумаг зависит от целей госполитики. Если правительство стремится максимально влиять на экономику с помощью госдолга, то оно должно держать курс на выпуск РЦБ.

Влияние НРБ минимальное, поэтому если перед государством стоит проблема перенасыщения финансового рынка, то лучше прибегнуть к использованию НРБ. Немаловажным в использовании ГЦБ является выбор наиболее удачных сроков погашения, установление которых позволяет минимизировать негативное влияние на экономику. Одновременно важно максимизировать суммы от реализации долговых обязательств.

Поскольку государство не получает всю сумму выпущенного займа по причине низкой эмиссионной цены по сравнению с номинальной, то задача должна состоять в том, чтобы, сократив разрыв между эмиссионной и номинальной ценой, максимально увеличить суммы от реализации ГЦБ.

Развитие долгового рынка ценных бумаг предполагает учет положительного опыта других стран. Актуальным представляется опыт организации долгового рынка экономически развитых стран. Выпуск ценных бумаг в этих странах законодательно регламентируется. Неукоснительно соблюдаются ограничения по объему выпуска ГЦБ. Например, в Германии ГЦБ составляют 38,8% государственного долга, в Италии - 83,5%16.

В США, Германии и Франции больше доходов от ценных бумаг направляется на поддержание частного сектора, чем государственного. Считается, что институт внутреннего госдолга в России нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Одним из основных негативов госдолга многие ученые-экономисты определяют бремя госзаимствований для будущих поколений, которое можно определить при использовании показателя отношения величины госдолга к величине национального дохода или ВВП. Если темпы роста госдолга меньше, чем темпы роста ВВП (экономики), то долг не страшен. При низких темпах экономического роста госдолг превращается в макроэкономическую проблему. К серьезным последствиям госдолга относятся:

- снижение  эффективности экономики, поскольку  отвлекаются средства из производственного сектора;

- перераспределение  дохода от частного сектора  к государственному; - усиление неравенства  в доходах;

- рефинансирование  долга, что ведет к росту процентной  ставки и вызывает вытеснение  инвестиций в краткосрочном периоде, а в долгосрочном может привести к сокращению запаса капитала и производственного потенциала страны;

- необходимость  выплаты процентов по долгу, что  может потребовать повышения  налогов и приведет к подрыву  действия экономических стимулов; - возложение бремени выплаты долга на будущие поколения, что приводит к снижению уровня их благосостояния;

- появление  угрозы долгового кризиса (страна  подрывает к себе доверие на  мировом рынке, становится некредитоспособной  взять и отдать долг не может, приходится повышать налоги и начинать эмиссию денег).17

Несмотря на указанные негативы, госдолг является основным источником покрытия бюджетного дефицита практически всех стран. Единственная оговорка в данном случае - это разумные пределы как дефицита бюджета, так и заимствований, поскольку чрезмерная задолженность означает, что долг страны превышает ожидаемые возможности его погашения, а ожидаемые платежи по обслуживанию долга могут все в большей степени зависеть от объема производства. Госдолг выступает инструментом, при помощи которого проводится в жизнь социальноэкономическая политика. Осуществляя долговые преобразования, государство может манипулировать своим влиянием и участием в производстве валового общественного продукта. Непосредственной выгодой, которая обосновывает полезность госдолга, является возможность привлекать в бюджет заемные денежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга в процентах от ВВП (за определенный промежуток времени, как правило, за экономический цикл).

Считается, что размер сальдо бюджета и объем реального ВВП - важнейшие факторы, которые определяют динамику госдолга. Дефицит бюджета приводит к увеличению объема госдолга, за счет профицита бюджета долговые обязательства погашаются. Экономический рост обеспечивает пополнение доходной части бюджета, за счет которой уплачиваются проценты по долгу.

А.Ю. Жигаев рассматривает следующие подходы, которые, на его взгляд, определяют роль госдолга в экономике страны18.

1. Классический  подход, который предполагает использование долга в качестве субститута (заменителя) налоговых поступлений. Данный подход используется зарубежными странами в качестве инструмента макроэкономической политики. Суть его заключается в следующем. При наступлении фазы понижения экономической активности в стране происходит сокращение поступлений в бюджет. В данном случае под снижением долговой активности понимается сокращение темпов экономического развития, при этом прирост реального ВВП должен превышать 1% за год. Если темпы прироста реального ВВП меньше 1%, это означает, что речь идет об экономическом спаде. Считается, что в развитых странах темпы экономического роста менее 1% сопровождаются банкротством компаний, крушением банковской системы, ростом безработицы.

Правительство проводит политику сохранения расходов на прежнем уровне, т.е. компенсирует снижение доходной части бюджета. Данное действие со стороны правительства не может осуществляться с помощью налогов, так как они снижают экономическую привлекательность проводимой политики, поэтому оно прибегает к использованию заимствований. С проблемой пополнения доходной части бюджета государство, как правило, сталкивается именно в фазе экономического спада. В результате госдолг становится “правой рукой”. Вместе с тем, многие экономисты придерживаются мнения, что в данный период лучше не увеличивать долговую нагрузку, так как это может повлечь за собой долговой кризис.

Считается, что госдолг может быть экономическим стабилизатором бюджета страны при условии устойчивого экономического роста. Таким образом, суть классического подхода заключается в том, что госдолг является субститутом налогов в фазе снижения долговой активности в стране.

Другим в определении роли госдолга в процессе сбалансированности бюджета является альтернативный подход. Суть его заключается в том, что роль госдолга в фазе снижения деловой активности уменьшается и не влияет на увеличение расходов бюджета. Таким образом, данный подход противоположен классическому. В рамках рассматриваемого подхода госдолг играет роль финансового механизма, который ускоряет экономическое развитие. В частности, при усилении деловой активности наращивается объем займов и появляется возможность направить допресурсы на финансирование проектов, которые смогут обеспечить снижение издержек экономической деятельности и усилить устойчивость экономического роста. Растущая экономика приведет к увеличению доходов бюджета и, соответственно, к его сбалансированному или профицитному состоянию.