Муниципальная политика в сфере общественной безопасности

Данное понятие уже  встречалось в некоторых работах, например,              В.С. Мышкин предлагал ввести его  в понятийный аппарат муниципального права, обосновывая это необходимостью повышения ответственности органов  местного самоуправления перед населением и государством в области обеспечения  прав и законных интересов человека⁷. Некоторые авторы подвергают сомнению целесообразность выделения понятия «муниципальная безопасность», считая вопрос о данном понятии «по крайней мере, дискуссионным⁸. Однако, на наш взгляд, муниципальную безопасность вполне правомерно выделить как один из видов безопасности в зависимости от территориального уровня, наряду с глобальной, национальной, территориальной, локальной безопасностью.

В обоснование этого можно  указать, что муниципальная безопасность обладает всеми элементами, традиционно  выделяемыми в теории для каждого  вида (уровня) безопасности: объектом безопасности; обстоятельствами, угрожающими безопасности; субъектами обеспечения безопасности;  силами и средствами субъектов обеспечения безопасности, что будет показано ниже. Выделение муниципальной безопасности, позволяет придать завершенный вид многоуровневой системе безопасности. Во-первых, вся территория Российской Федерации складывается из муниципальных образований, и, по мнению ряда авторов, местное сообщество является «основной ячейкой организации общества»⁹. Следовательно, без обеспечения их безопасности не может идти речи о региональной и национальной безопасности. Во-вторых, местное самоуправление – гораздо более близкая к населению форма организации общества, чем государственная власть, позволяющая учитывать специфику каждого местного сообщества, в том числе и в области его безопасности. Ни в коем случае не умаляя роли государственной власти в обеспечении безопасности на муниципальном уровне, следует подчеркнуть, что основные мероприятия по обеспечению безопасности населения и территории должны проводиться и проводятся на практике именно в границах муниципального образования, на уровне, наиболее приближенном к населению с его жизненно важными интересами.  Однако вполне правомерное выделение муниципальной безопасности в качестве одного из ее уровней совсем не означает, что органы местного самоуправления должны являться единственным или основным субъектом ее обеспечения.

Объектом муниципальной  безопасности, по нашему мнению, является муниципальное образование –  сложная публично-правовая система, элементами которой являются субъекты и объекты местного самоуправления. К составным элементам муниципального образования относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий инфраструктурный комплекс, находящийся  в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные  права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Субъект местного самоуправления – территориальный публичный коллектив, складывающийся из граждан и местных сообществ, органов местного самоуправления, организаций территориального общественного самоуправления¹⁰.

В систему общественной безопасности на территории муниципального уровня входят направления деятельности, представленные в приложении №4.

Социальной основой муниципального образования является местное сообщество. Данная категория в федеральном  законодательстве не употребляется, однако ее можно встретить в нормативных  актах некоторых субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Местное сообщество определяется, например, в Уставе города Перми как население, проживающее на территории муниципального образования и объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения¹¹. Его признаками являются: компактность постоянного или преимущественного проживания населения на определенной территории, обозначенной географическими, экономическими, экологическими и иными границами;  относительная ресурсная обеспеченность для удовлетворения основных потребностей населения; устойчивая способность к воспроизводству территориальной группы населения, среды жизнедеятельности за счет внутренних и внешних ресурсов системы; осознание большинством жителей своей принадлежности к местному сообществу, их социальная самоидентификация; наличие общих потребностей в организации условий производства, проживания, психологического комфорта и безопасности, отдыха; наличие элементов самоуправления¹². Население, составляющее местное сообщество, заинтересовано в защищенности своих интересов, от чего зависит устойчивое развитие всего муниципального образования. Следовательно, безопасность является социально ценным состоянием местного сообщества, определяющим деятельность органов местного самоуправления, государственной власти, общественных объединений и отдельных граждан.

Тем не менее, местное сообщество само по себе не является субъектом  правоотношений и может получить легитимацию только в форме муниципального образования. Поэтому не следует  считать местное сообщество самостоятельным  объектом муниципальной безопасности, тем более что муниципальное  образование не сводится к местному сообществу, включая также территорию, промышленный комплекс, ресурсы и  т.д.

Вопрос о субъектах  муниципальной безопасности требует  особого рассмотрения. В настоящее  время налицо тенденция расширения компетенции органов местного самоуправления в данной сфере. Еще раньше высказывались  мнения о целесообразности «муниципальной ответственности» за обеспечение муниципальной  безопасности, в частности  пожарной безопасности муниципальных образований¹³.

Таким образом, наверное, неверно возлагать ответственность за обеспечение муниципальной безопасности полностью или преимущественно на местное самоуправление. Во-первых, это противоречит Конституции Российской Федерации. Безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, а гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина, согласно ст. 2 и ст. 45 Конституции Российской Федерации, является именно государство. Обеспечение безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, относится к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О безопасности», хотя и относит органы местного самоуправления к субъектам безопасности, все же отводит главную роль в данной сфере органам государственной власти Российской Федерации. Во-вторых, практика показывает, что самостоятельное обеспечение безопасности органами местного самоуправления зачастую неэффективно в силу отсутствия реальных возможностей, главным образом – финансовых. В-третьих, система безопасности в любой сфере подразумевает единую вертикаль управления. Органы же местного самоуправления, в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти, что создает проблему обеспечения единства системы безопасности в масштабах страны.

Однако, существующие пробелы в правовой регламентации деятельности российских органов местного самоуправления по охране общественного порядка порождают немало серьезных проблем. Причина в том, что Конституцией РФ важнейшая социальная функция любого государства – охрана общественного порядка, возложена одновременно на два различных уровня власти. Ст. 72 Конституции РФ гласит: “Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям правительства РФ (п. “е.” ст. 114). Поэтому нередко функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти. Однако ст. 132 Конституции РФ возлагает данную обязанность на органы местного самоуправления. Данная норма нашла свое дальнейшее развитие в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований, с дополнительной возможностью создавать муниципальные органы охраны общественного порядка и контроля за их деятельностью.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, считаю, что вопросы обеспечения  общественной   безопасности   муниципального образования должно   осуществляться  в   рамках   политики общественной безопасности Российской Федерации и субъектов Федерации.

5. Понятие и состав правовой базы местного самоуправления в сфере общественной безопасности

Основными принципами обеспечения  безопасности являются: законность, соблюдениебаланса  жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимнаяответственность.Систему  безопасности образуют уполномоченные органы государственной власти,органы местного самоуправления, государственные, общественные и иные организации  иобъединения, граждане, принимающие  участие в обеспечении безопасности всоответствии с законом, а также  законодательство, регламентирующее отношения  в сферебезопасности.

Безопасность личности, общества и государства на территориимуниципального образования обеспечивают и охраняют территориальные органыФедеральной  службы безопасности (ФСБ), Министерства внутренних дел (МВД),Министерства по делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациипоследствий  стихийных бедствий (МЧС), внутренние войска, федеральные службы понадзору  в отдельных сферах деятельности (промышленность, энергетика, транспорт,медицина, экология и др.). Указанные органы действуют на основе соответствующихФедеральных законов ("О полиции", "Об органах Федеральной службы безопасности","Об обороне", "О гражданской обороне", "О промышленной безопасности опасныхпроизводственных объектов", "О санитарно-эпидемиологическом благополучиинаселения", "Об охране окружающей среды" и др.). Органы местного самоуправления какодин из уровней публичной власти оказывают содействие перечисленным органамгосударственной власти в решении стоящих перед ними задач.

За последние годы в  России, как и во всем мире, усилилась  угроза терроризма, чтопотребовало принятия соответствующих дополнительных мер  безопасности со стороныгосударства и  общества. Под терроризмом понимается насилие или угроза его примененияв отношении физических лиц, уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения(повреждения) имущества либо других материальных объектов, незаконное  вмешательство или угроза незаконного вмешательства в информационные ресурсы исистемы, а также иные действия, создающие угрозу гибели людей, причинениязначительного материального ущерба либо наступления иных общественно опасныхпоследствий. Террористические акты совершаются в целях устрашения населения илиоказания воздействия на принятие должностными лицами, органами государственнойвласти и местного самоуправления или международными организациями решений,обеспечивающих удовлетворение социально-политических и имущественных требованийи интересов террористов.

В целях противодействия  терроризму в России принят Федеральный  закон "О борьбес терроризмом". Согласно данному Закону, органы местного самоуправления,общественные объединения  и организации независимо от форм собственности,должностные лица должны оказывать содействие органам государственной  власти,осуществляющим борьбу с терроризмом. Для координации этой работы создаютсямежведомственные  антитеррористические комиссии на региональном и муниципальномуровнях. Участвующие в них должностные лица органов местного самоуправленияразрабатывают меры, направленные на повышение эффективности защиты населения оттерроризма, осуществляют контроль выполнения предприятиями, учреждениями иорганизациями мер противодействия террористическим угрозам.

Изучив литературу по данному  разделу, я могу сделать вывод о том, что правовая база местного самоуправления не должна иметь «слабых» мест. Ведь именно правовая база является тем элементом безопасности, который «дает жизнь» силам и средствам, создающим и поддерживающим состояние защищенности личности, общества, государства.

Глава 2. Муниципальная политика в сфере общественной безопасности

2.1.  Обеспечение общественного  порядка в муниципальном образовании.

Общественный порядок  – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной  демократии, необходимое условие  реализации прав и свобод граждан.

Общественный порядок  характеризует состояние местной  жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания  муниципальных служащих, граждан, их объединений. Важное значение для упорядочения общественного порядка имеет  урегулированность вопросов местной  жизни.¹⁴

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ на органы местного самоуправлениявозложено обеспечение  общественного порядка. Охрана общественного  порядка натерритории муниципального образования входит в обязанности  органов полиции, котораянаходится в системе МВД и подразделяется на криминальную полицию и полициюобщественной безопасности. Задачами последней являются обеспечение безопасности

личности, охраны собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение ипресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие некоторыхкатегорий преступлений и розыск отдельных категорий  лиц. К полиции общественнойбезопасности относятся службы участковых уполномоченных, подразделения ГИБДД

(Государственной инспекции  безопасности дорожного движения), подразделенияполиции вневедомственной охраны и некоторые другие.

Обеспечение безопасности, законности и правопорядка на территории муниципального образования осуществляется за счет:

- контроля за соблюдение законности на территории муниципального образования (как правило, речь идет о прокурорском надзоре, хотя и иные органы публичной власти могут обладать соответствующими контрольно-надзорными полномочиями);

- применения мер государственного принуждения (как правило, речь идет о привлечении к административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления);

- охраны общественного порядка, которая осуществляется преимущественно полицией;

• обеспечения безопасности граждан.

Органы местного самоуправления могут наделяться дополнительными  полномочиями в сфере обеспечения  законности и правопорядка, защиты прав граждан. Так, в ст. 44 Федерального закона от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (в ред. от 23 июля 2008 г.) «О защите прав потребителей»   закреплено, что в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

1) рассматривать жалобы  потребителей, консультировать их  по вопросам защиты прав потребителей;

2) обращаться в суды  в защиту прав потребителей (неопределенного  круга потребителей).

Для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие  структуры.

В соответствии со ст. 37 Основ  законодательства РФ о нотариате  от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (в ред. от 30 декабря 2008 г.)  в случае отсутствия в поселении нотариуса, глава  местной администрации поселения  и специально уполномоченное должностное  лицо местного самоуправления поселения  имеют право совершать следующие  нотариальные действия: