Организационные основы местного самоуправления

Здесь желательно, какой-нибудь вывод по параграфу, или обобщение (таким образом, в период…)

1.2 Местное самоуправление  в период создания Русского  централизованного государства

После свержения  татарского ига Русское централизованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за национальное освобождение народы, как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.

При незыблемости положения верховной власти способы  управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было естественным процессом, так как если понятие верховной власти связано, прежде всего, с основами существующего государственного строя и выражает его суть, то управление (в том числе местное) представляет собой явление технико-правовое, что и предполагает возможность различных способов и вариантов управления в пределах существующего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению как разновидности управления вообще.

Практика самоуправления в России неразрывно связана с  историей уезда (провинции) как части  административно - территориального деления  государства. Уезд формировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татарского ига русских земель.

Земли со временем распадаются на части - волости, которые  также становились областями  государства с особой системой управления. Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц - станов, третей, четвертей. К концу XVI в. по своему политико-правовому положению уезд становится выше не только более мелких территориальных единиц - волостей, но и более крупных земель. Вместе с тем, волость по-прежнему остается, особенно на Русском Севере, основной хозяйственной единицей. История развития местного управления в России XV - первой половины XVII вв. можно разделить на три условных периода:

период “кормлений” (то есть управление через наместников  и волостелей) - до середины XVI в.;

период земского и губного управления (самоуправления) - вторая половина XVI - нач. XVII в.;

период приказно-воеводского  управления в сочетании с местным  самоуправлением - вторая половина XVII в Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.54..

Прежде чем  перейти к рассмотрению первой из этих эпох, следует сказать несколько  слов о том, что представляло из себя удельное управление, из которого в  последующем и развилась система  управления Московского государства.

Земли, не приписанные  княжескому двору, бывшие в частном  владении и черные, входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Значительные  по своей территории княжества были разделены на административные округа, именовавшиеся уездами. Наместники и волостели, являясь представителями  верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный  им административный аппарат, в частности, на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведников, ведавших вызовом в суд, исполнением судебных решений, осуществлявших функции судебных следователей и судебных приставов. Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.55.

Деятельность  областных администраций, по большей  своей части, была сконцентрирована в судебно-полицейской сфере, раскрытии  преступлений, розыске преступников и татей и осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам.

Власть наместников  не была, однако, безраздельной. До XVI в. повсеместно практиковались так  называемые тарханы, когда Великий  князь той или иной территории предоставлял привилегию не иметь наместничьей или волостельской власти Хрестоматия по истории русского права. / Владимирский -Буданов М.Ф. СПб.1901. С.139.. По мере укрепления верховной власти к началу царствования Ивана IV (Грозного), кормленщики постепенно превращаются в своего рода паразитический нарост как на теле государства, так и местных сообществ. Назрела потребность в преобразованиях местного самоуправления.

Можно выделить три основных момента в ходе начавшегося  реформирования областного управления. Первый из них характеризовался усилением  законодательной регламентации той практики кормлений, что сложилась со временем на базе норм обычного права Хрестоматия по истории русского права. / Владимирский -Буданов М.Ф. СПб.1901. С.95-96..

Второй момент в ходе начавшегося реформирования относился к тем мерам, которые были предприняты с целью придания кормленщикам статуса глав местной администрации, осуществлявших свою деятельность в рамках государственной службы. Главным направлением в этом случае была выбрана их судебно-административная деятельность. Устанавливался жесткий надзор как сверху, так и снизу.

Третьим моментом рассматриваемого нами процесса реформирования системы местного управления (системы  кормлений), стало начало постепенной  замены в первой половине XVI в. кормленщиков выборными земскими властями Иван Грозный. / Кобрин В.Б. М.1989. С. 153..

Став всеуездным, губное управление образовало сложную  сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном  съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд.

Следует, однако, иметь в виду одно очень важное обстоятельство: губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации системы кормлений, а параллельно  им, с тем, чтобы постепенно вытеснить  управление наместниками и волостелями. Поэтому реформа местного управления на этом этапе осуществлялась не путем ликвидации кормлений и не изданием какого-либо единого Уложения, а созданием на местах губных органов управления отдельными распоряжениями -- губными грамотами.

Следующим шагом  по пути развития самоуправления в  московском государстве была земская  реформа и ликвидация системы  кормлений, также проведенные Иваном IV Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской  истории. Ч.1. / Ключевский В.О. М.1987. С.338..

Со второй половины XVI в. внешняя политическая и военная ситуация вокруг Московского государства крайне осложнилась. Возникла парадоксальная ситуация, при которой военные люди так и не становились хорошими управленцами, постепенно теряя и воинскую выучку, прозябая где-нибудь в глубинке “на кормах”.

Важнейшим Указом среди земских преобразований, был  “Приговор царской о кормлении  и о службах” (1555-1556 гг.). Главной  идеей этого указа было то, что  за самоуправлением признавался  статус службы царскою, основанный на принципе: “безо лжи и без греха вправду”, службы, делегированной на места верховной властью. Таким образом, самоуправление признавалось не только “государевой службой”, но именно таковой расценивалось как центральным правительством, так и сословными группами российского общества, прежде всего дворянством. Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей, коими в городах и волостях являлись так называемые излюбленные головы (или старосты излюбленные) и земские судьи Реформы Ивана Грозного. / Зимин А. А. М. 1960. С 440..

Полномочия  земских властей, как правило, распространялись на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые  отношения. Они заведовали сбором и  доставкой в Москву всех прямых налогов.

После смерти Ивана IV о воеводском управлении «вспомнили» и стали широко его использовать, назначая воевод из числа бояр, детей боярских и дворян с целью, так сказать, «покормиться». Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие в товарищах при воеводах. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые  он получал из Разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие. В тех местах, где еще сохранилось и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.

Таким образом, появившиеся в результате реформ середины XVI -- начала XVII вв. органы местного управления (самоуправления) обладали своего рода двойственностью, выражавшейся в том, что, с одной стороны, они были местными как по объему полномочий, так и по кругу лиц, осуществлявших их. С другой стороны, к их компетенции относилась реализация на местах общегосударственных задач в рамках местных земских сообществ.

1.3 Развитие  самоуправления в России в  период абсолютизма в 18 веке

В конце XVII - в  начале XVIII вв. Петром I были осуществлены реформы в области местного управления, направленные, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти молодого монарха.

Первым шагом  в этом направлении было создание особого сословного управления - самоуправления горожан Государственное хозяйство  в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого. / Милюков П. СПб. 1892. С. 124.

² Соч.Т. 1. / Градовский А. Д.. СПб.,1868. С. 372.. Управление городами в конце XVII в. основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Воевода - представитель центральной администрации, через которого осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы.

При этом непосредственно  воеводе отдавал распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Все другие Приказы могли воздействовать на воеводу, лишь получив послушные грамоты в соответствующем Приказе. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения: ямские и городовые приказчики, житичные головы, горододельцы, сборщики хлеба, денег и других податей, разные лица по отдельным поручениям, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, сыщики по губным делам и по сыску беглых. Иерархия отношений между ними установлена не была.

30 января 1699 г.  было издано два Указа, в  соответствии с которыми посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу - Бурмистерской палате и земским избам, в последующем переименованным в ратуши. Члены бурмистерской палаты и земских изб - бурмистры - избирались сотнями и слободами, то есть торгово-промышленным городским населением, а также жителями сел и деревень - уездными людьми Государственное хозяйство в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого. / Милюков П. СПб. 1892. С. 124..

Создаваемые земские избы считались органами городского управления лишь по месту их нахождения, тогда как по своему составу и компетенции они были не чем иным, как сословно-государственными учреждениями.

Одновременно  с новыми органами местного управления продолжали действовать воеводы (как представители государя на местах), юрисдикция которых распространялась на тяглую часть общества. В тех местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I счел нужным поставить их деятельность под более жесткий контроль. С этой целью Указом от 10 марта 1702 г., упразднялись губные старосты, как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции.

В России насчитывалось  в это время более 300 областей-уездов, эта громоздкость административно-территориального деления затрудняла, прежде всего, взимание налогов с населения, тормозила реформирование армии и строительство флота. Было решено изменить давно сложившуюся практику, когда собираемые по всей стране налоги централизованно поступали в Москву и лишь затем перераспределялись между уездами Государственное хозяйство в России в первой четверти 18 столетия и реформа Петра Великого / Милюков П.Н.СПб, 1972,С.256.. Вводится новая должность - губернатор, полномочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальная единица, возглавляемая им, по-прежнему называется уездом. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов.

В 1708 г. чиновники  Ближней канцелярии осуществили перекройку всей территории России, страна была разделена на 9 губерний. Изданный в 1714 г. Указ разделил Россию на 10 губерний, в 1719 г. число губерний увеличивается до 11 (причем каждая делилась на провинции, которые состояли из дистриктов). Новое губернское деление на практике привело к крайне противоречивому положению.

Начиная уже  с 1711 г. уезды стали объединять в  провинции во главе с обер-комендантом. Так, большинство уездов Московской губернии со временем были объединены в 8 провинций Областная реформа Петра Великого. / Богословский М.М.. М., 1902. С.48.. Момент учреждения губерний явился рубежом в развитии формы государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существовавшие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов.

По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе  состояли вице-губернатор, ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары.

Указом от 28 января 1715 г. упразднялось как старое уездное, так и постепенно сформировавшееся к этому времени провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами. Губернии разделялись на доли, во главе  управления которыми были поставлены ландраты с широкими полномочиями в финансовой, полицейской и судебной сфере. В юрисдикцию этих органов входило управление в рамках уезда, так как их полномочия не распространялись на городское (посадское) население. Указ 1715 г. поэтому предписывал ландратам «ни в чем не ведать и в дела его не вступаться» ПСЗРИ. Т. 5. № 2879.

Таким образом, Указ от 28 января 1715 г. не только ввел новую  систему областного управления, но и разрушил вековую традицию русского самоуправления - ликвидировал уезд, в том, по существу, первозданном виде, в каком он достался Петру I со времен образования единого Московского централизованного государства. Совмещение текущего повседневного управления с внедрением нового долевого управления создавали хаос и неразбериху, которые усугублялись все новыми и новыми обязанностями, возлагавшимися на ландраты.