Организационные основы местного самоуправления

4.3 Современная реформа местного самоуправления

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели  к необходимости подготовки нового Федерального закона¹ Федеральный закон № 131 - ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003 г. - № 17., его разработчики отнесли следующие: неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Основной концептуальной идеей нового Федерального закона являлась идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация  в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации  местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности Местное самоуправление: закон и практика. /В.И. Васильев // Журнал российского права.-2001г.-№8. С.32..

6 октября 2003 года Президент РФ подписал новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) в сравнении с перечнем предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в ст. 6 Федерального закона в редакции 1995 года, показывает, что компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена. Ряд полномочий необоснованно передан на более высокий уровень. Так, на уровень субъектов Федерации переданы полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы учителям) в общеобразовательных школах (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16).

В 2001-2006 годах  начали формироваться более благоприятные  условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить: экономическую стабильность и тенденции  к росту, пришедшие на смену кризисной  ситуации после августа 1998 г.; принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа “Жилище”, программа развития бюджетного федерализма); активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.

Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское  общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление “своим” вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.

На сегодняшний  день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так - недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки - бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и  полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и системы власти, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Действующая Конституция РФ допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административно-территориальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административно-территориального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно “муниципальное образование”.

В настоящее  время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в  декабре 2008 г. отмечено 15-летие действующей  Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной  реформы в принципе соответствовала  именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная  в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная  основа реформы подразумевала автономизацию  местного самоуправления от органов  государственной власти, что в  принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние  десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с  процессами централизации власти в  стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным  с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности  государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала  сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого  разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В  итоге все же появилась (и это  важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой не реалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный  закон №131-ФЗ устанавливал универсальные  правовые нормы и принципы для  всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся  экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.