Организационные основы местного самоуправления

Примерно к 1718 г. почти полностью были реформированы  по шведскому образцу органы центральной  власти, что требовало согласования и единообразия с провинциальным управлением. Опираясь на опыт шведских областных учреждений, Сенат принял решение ввести на местах аналогичные органы. Утвердив 26 ноября 1718 г. это решение, Петр I указал дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя» и начать управлять по-новому с 1720г. ПСЗРИ. Т. 5. №3244.. Первым шагом, который был предпринят Сенатом, явилась роспись нового областного деления.

В результате, новое  областное устройство приобрело  следующую схему. Была сохранена  не имевшая шведского аналога самая крупная областная единица - губерния. Значение губернии изменилось: она становилась лишь военным и судебным округом, и в этой сфере данные части губернии были подчинены губернскому управлению.

Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на более мелкие структуры дистрикты, которые заменили собой ландратские доли при значительном их укрупнении ПСЗРИ. Т. 5. № 3128.. Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал земский камерир или земский надзиратель сборов, ведавший казенными доходами. Он возглавлял земскую контору в составе рентмейстера или земского казначея (хранившего денежные казенные сборы в специальном провинциальном казначействе или рентерее) и провиантмейстера, ведавшего хлебными казенными сборами Областная реформа Петра Великого. / Богословский М.М. М. 1902. С.145.. Низшей единицей областного деления был дистрикт.

Во главе  дистриктного управления стоял земский  комиссар, к полномочиям которого тогдашними должностными инструкциями были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной его должностной прерогативой был сбор налогов.

Самой низшей структурой областного управления по-прежнему являлись старинные сельские полицейские  органы - сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии.

Одной из особенностей губернской реформы 1719 г. было то, что  в губернском управлении создавались  ранее неизвестные для практики местного управления России особые судебные учреждения. Так, Указом от 8 января 1719 г. предписывалось учредить девять надворных судов - гофге-рихтов и специальные - енисейский и рижский - надворные суды ПСЗРИ. Т. 5. №3269..

Для Екатерины II именно областное управление стало той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ей из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство, прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии История Екатерины Второй: в 2 т. Т. 3. / Бринкер А.Г. М. 1996. С.97.. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губернии».

Прежде всего, Екатерина II ввела новое областное  деление. Вместо двадцати территориально обширных губерний (на которые к  этому времени была разделена  Россия), территория делилась на 50 значительно  меньших по размеру губерний. В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек Управление при Екатерине Второй / В: Три века. Россия от смуты до нашего времени. / Богословский М.М. С.524..

Все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное  административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации  составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т. д. История России с древних времен. 5-е изд Т.25../ Соловьев С.М. М.1980. С.182..

Под контролем  генерал-губернатора действовало  три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского  правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным  правительством. Губернское правление  осуществляло две основных функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера) Управление при Екатерине./Три века Россия от смуты до нашего времени./ Богословский М. С. 525..

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены; заботился «о сохранении и излечении рода человеческого»; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом «ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу» Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.121..

Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением  уездного города, который находился  в компетенции городничего (или  коменданта). Финансовое управление было сосредоточено в казенной палате, ведавшей казенными сборами, подрядами и постройками.

Рассматривая  нововведения Екатерины и, следует  отметить, что реформированию подверглась  и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Реформирование  областного управления было завершено  двумя Жалованными сословными грамотами  от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам. История России с древнейших времен. / Соловьев С.М. - 5-е изд. - М., 1980. С.56

Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту  и системность в регламентацию  городского устройства и управления.

Областное управление при Николае I базировалось и действовало  не только на прежних основаниях, но даже и в прежнем виде. В отличие от центрального управления, реформированного Николаем I, некоторым изменениям подверглось лишь сословное, дворянское управление.

Дворянству  актами 1775 г. было предоставлено фактическое  господство в местном управлении. При императоре Павле были упразднены некоторые из судебных и губернских учреждений Император Павел Первый. / Шильдер Н.К. М. 1996. С.268.. Ликвидируется институт наместников. Отменяются «свободы» и «вольности», предоставленные Жалованной грамотой Екатериной II. Упраздняются общегубернские съезды, и усиливается административный контроль за дворянским самоуправлением. Выборные должности заменяются назначаемыми.

Реорганизация, осуществленная Павлом I, началась с  установления особого порядка управления в Гатчине и Павловске ПСЗРИ. Т. 24. №17725.. 12 сентября 1798 г: обнародуется столичный Устав Петербурга, в котором была определена новая жестко бюрократизированная организация городского управления. Особым органом управления становилась «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора. Исполнительным органом главного городского начальства учреждался ратгауз (или городское правление). Через пять месяцев (в феврале 1799 г.) аналогичные органы управления были созданы и в Москве, заменив собой упраздненные Павлом I городские думы. Председатели ратгаузов и секретари назначались центральным правительством, остальные члены избирались. Указом от 4 сентября 1800 г. предписывалось создать ратгаузы во всех городах Империи (вместо городских магистратов), за исключением тех, которые состояли на «особых привилегиях» ПСЗРИ. Т. 26. №19543.. Президент ратгауза назначался лично императором по определению Сената, а члены назначались правительством и частично избирались городским сообществом.

Таким образом, ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в  непосредственное подчинение центральной  администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением.

При Александре 1 участие дворянства в местном  управлении было несколько расширено  ПСЗРИ. Т.26. №19773.. Например, по актам 1775 г. уголовная и гражданская судебные палаты не имели сословного характера  и состояли из членов от короны.

Положение сельских общин зависело от личных взглядов помещиков, но, прежде всего, определялось формами ренты. При всей пестроте установившихся в отдельных вотчинах и имениях феодальных норм управления помещики стремились подчинить себе или своему аппарату суд над крестьянами и обязать общины в порядке круговой поруки выполнять феодальные повинности. Исходя из этого, помещики создавали разные «системы» управления, которыми определялась степень зависимости общины.

Уже в первой четверти XVIII в. в одной из самых ранних помещичьих инструкций (разработанной в 1725 г. известным государственным деятелем А.П. Волынским) отразился установленный феодалом жесткий, полицейский вотчинный режим, при котором барщинные вотчины управлялись назначенными помещиком приказчиками и старостами. Роль общины в управлении сводилась к выбору представителей из знатных мужиков, которые осуществляли мелкий ежедневный надзор за крестьянами, ездили с ними на местный торг, где давали разрешение на совершение каждой торговой сделки. При этой системе управления общиной помещик-феодал всеми мерами стремился поставить под контроль имущество каждого крестьянина, состояние его платежеспособности и нивелировать имущественное состояние деревни История крестьянства в Европе: В 3 т.Т.3 М. 1986. С.340.

Во второй половине XVIII - начале XIX вв. в барщинных имениях  крупного помещика В.Н. Самарина в Тульской, Тверской, Ярославской, Костромской  и Симбирской губерниях не только производственная деятельность, но и  быт крестьян подчинялись мелочной регламентации и повседневному контролю История России с древнейших времен. / Соловьев С.М. - 5-е изд. - М., 1980. С.96.

И всё же, наиболее распространенным был третий вариант  отношений между помещиком и  общиной, когда управление собственно барским и крестьянским хозяйством строилось на основе различного сочетания вотчинных и мирских органов.

Таким образом, сельская община середины XVIII - начала XIX вв., как институт феодального  общества, не ставила перед собой  каких-либо новых общественных задач. В условиях феодального гнета, отражая интересы замкнутых групп сельского населения, она лишь боролась за свое существование, так как ее главной целью было сохранить каждого тяглоспособного дворохозяина, поддерживая установленный строй социальных и хозяйственных отношений.

Глава 2. Создание системы местного самоуправления в  России. Земские и городские реформы

2.1 Кризис крепостного  строя и институты самоуправления

Примерно со времен Екатерины II предметом особой тревоги центрального правительства  было российское крестьянство, не только наиболее многочисленная категория населения (от усиленного труда которой зависело благосостояние страны), но и наиболее бесправное сословие, в недрах которого продолжали жить многовековые традиции самоуправления.

Наиболее заметным нормативным актом первой четверти XIX века в отношении российского крестьянства стал Указ 20 февраля 1803 года «Об отпуске помещиками своих крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных». По существу, данный нормативный акт стал прообразом будущего реформирования крестьян. В силу малочисленности данной категории он, однако, не предусматривал для нее особого общественного самоуправления.

Указом от 26 декабря 1837 года было учреждено Министерство государственных имуществ, представленное в губерниях палатами государственных имуществ, а в уездах -- окружными начальниками.

В Указе от 30 апреля 1838 года («Учреждение об управлении государственными имуществами») получили, наконец, определенную регламентацию  и органы крестьянского самоуправления ПСЗРИ. Т. 12. №10834.. В каждой волости составленной из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались: волостной сход, состоявший из выборных от сельских обществ волости, по одному на 20 дворов; волостное правление и волостная расправа. В волостное правление входили волостной голова и два заседателя, соответственно курировавшие полицейские и хозяйственные дела. Волостной голова избирался (по существу формально) волостным сходом сроком на три года, однако, фактически он исполнял свои полномочия "пока сам не будет просить увольнения, или пока начальство... не признает нужным избрать на его место другого» Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. / Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С. 430..