Правовое регулирование трудовых отношений

2. Локальное регулирование трудовых отношений

Легальное определение локальных нормативных актов впервые было сформулировано в ТК РФ. 10 Согласно его ст.8 это акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

Локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта.

1. Волевое содержание. В  локальном нормативном акте воплощается  воля разработчиков данного акта, а также субъектов и участников  нормотворчества, которые на разных  этапах разработки, обсуждения и  принятия документа выражали  свое отношение к нему.

Демократические начала волевого содержания локального нормативного акта проявляются в их приближенности к действительности, т.е. к условиям конкретной организации. В содержании основных локальных актов, особенно коллективного договора и других совместных или согласованных проектов локального нормотворчества, выражается воля не только работодателя, но и работников в лице их представителей. В локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, хотя эти акты принимаются последним с учетом мнения представительного органа работников. Локальные нормативные акты, не предусмотренные законодательством о труде, находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и уведомления о нем работников.

2. Официальный характер. Этот признак связан с первым, так как официальный характер  локальные нормативные акты получают  благодаря нормотворческим органам. Для централизованных правовых  актов установлены повышенные  требования, включающие процедуры  их принятия, опубликования и  доведения до сведения правоприменителей. Отсутствие официального опубликования  означает, что, во-первых, нормотворческий  орган не полностью выполняет  свои обязанности, во-вторых, создаются  основания для нарушения прав  и свобод граждан.

Законодатель при разработке проекта ТК РФ уклонился от решения вопроса об опубликовании или ином способе доведения до сведения работников локальных нормативных актов. Представляется, что в ст.22 "Основные права и обязанности работодателя" необходимо внести следующее положение: "Работодатель обязан предоставить работникам возможность ознакомиться с локальными нормативными актами, действующими в организации". Это можно сделать путем создания сайта или специальной программы организации, посвященных принятым локальным актам, разработки стандарта предприятия (СТП), содержащего информацию обо всех локальных документах организации, изучить которые будет удобно в специально выделенном помещении или библиотеке. 11

3. Множественность и иерархическое  построение. Иерархия источников  права, т.е. установление субординационных  связей между различными формами  права, имеет существенное значение  и для формирования системы  локальных нормативных актов. Основу  иерархии локальных источников  составляет коллективный договор, входящий в систему социального  партнерства и представляющий  собой соглашение работодателя  и работников о регулировании  трудовых и иных непосредственно  связанных с ними отношений. Именно  коллективный договор предопределяет  иные уровни локальных нормативных  актов.

4. Всеобщий характер локальных  нормативных актов проявляется  в том, что они касаются неопределенного  круга лиц данной организации  и рассчитаны на неоднократное  применение. Иными словами, локальные  нормы рассчитаны на персонально  неопределенный круг лиц, состоящих  с данной организацией в трудовых  правоотношениях.

Локальные нормативные акты действуют непрерывно и постоянно. Их "неисчерпаемость" проявляется в том, что и после совершения предписаний, заложенных в них, они не прекращают свое действие.

5. Компетенция субъектов, уполномоченных создать нормативный  акт, и процедура его принятия  установлены ТК РФ, иными законами  и правовыми актами. В отдельных  случаях законодатель предоставляет  субъектам нормотворчества право  самим ввести процедуры принятия  нормативного акта. Так, порядок  разработки проекта коллективного  договора и его заключения  определяется сторонами в соответствии  с ТК РФ и другими федеральными  законами. При принятии локальных  нормативных актов в случаях, не предусмотренных законодательством  о труде, порядок разработки проекта  локального документа, возможности  его обсуждения с представительными  органами работников определяются  работодателем.

6. Документальное оформление. Локальный нормативный акт - это  всегда письменный документ. Требования  к его форме, языку, стилю изложения, структуре и содержанию, наличию  соответствующих реквизитов (дата  принятия, номер, наименование, регистрация  и др.) регулируются в централизованном  порядке, формируются учеными. ТК  РФ устанавливает требования  как к форме акта (положения, инструкции, графики и т.д.), так и к структуре  и содержанию некоторых локальных  актов (коллективный договор, правила  внутреннего трудового распорядка). Искажение формы или выход  за пределы круга вопросов, решение  которых предписано в конкретном  акте, видимо, будет означать нарушение  компетенции правотворческого органа. Письменная форма способствует  единообразному пониманию сути  акта. Она необходима для применения  возможных санкций в случаях  неисполнения локальных норм.

7. Предназначенность для  регулирования социально значимых  общественных отношений. Не все  общественные отношения должны  подвергаться правовому регулированию. Так, технические нормы возводить  в ранг локального акта представляется  нецелесообразным. Наряду с общими  чертами, характерными для всех  нормативных актов, локальным источникам  права присущи следующие специфические  особенности.

1. Они имеют подзаконный  характер.

2. Основным, доминирующим  субъектом локального нормотворчества  является работодатель, который  может (а в отдельных случаях  обязан) принимать локальные нормативные  акты в пределах своей компетенции.

3. Локальные нормативные  акты предназначены только для  внутреннего использования в  рамках конкретной организации.

Локальные акты закрепляют правила поведения участников совместного труда, характерные для данной организации. Помимо правовых норм, составляющих основное содержание локального нормативного акта, в нем закрепляются деловые обычаи (например, требование заполнять обходные листки при увольнении работников), деловые обыкновения (проведение "планерок" или выдача работникам письменных заданий), корпоративные традиции (чествование передовиков производства), этические нормы (встречать каждого клиента фирмы приветствием), эстетические нормы (ношение фирменной одежды). 12

4. Локальные нормы отличает  быстрота реагирования на изменения  в общественной организации труда.

5. Гибкость в применении  трудового законодательства к  конкретным условиям производства  и разнообразие локальных норм  позволяют установить преимущества  одних организаций перед другими. 6. Нельзя не отметить социальную  направленность локальных норм, поскольку их принятие нередко  связано со смягчением негативных  последствий рыночных отношений. В локальных актах (чаще всего  в коллективных договорах) определяются  обязанности работодателя, связанные  с предоставлением работникам  материальных пособий, ссуд на  жилищное строительство, санаторно-профилактическое  лечение и т.д.

7. Еще одно существенное  назначение локальных норм - гармонизация  интересов работников и работодателя  посредством внедрения системы "сдержек" и "противовесов" сторон, раскрываемой  во внутренних актах. Уступки сторон друг другу, взаимные обязательства и ответственность способствуют построению в коллективах цивилизованных отношений.

Работодатель, по общему правилу, не обязан принимать локальные нормативные правовые акты. Исключение из этого правила составляют: а) график ежегодных оплачиваемых отпусков, утверждаемый работодателем не позднее чем за две недели до наступления календарного года (ст.123 ТК РФ); б) документы организации, устанавливающие порядок обработки персональных данных работников (п.8 ст.86 ТК РФ); в) инструкции для работников по охране их труда (ст.212 ТК РФ).

2. С позиции особенностей  создания все локальные нормативные  акты следует подразделять на  создаваемые работодателем: а) при  участии представительного органа  работников; б) в одностороннем порядке.

В свою очередь участие представительного органа работников в локальном нормотворчестве работодателя может выражаться в форме учета мнения этого органа либо в форме принятия акта по согласованию с ним. Необходимость учета мнения представительного органа работников не носит для работодателя характера всеобщей обязанности, адресованной ко всему локальному нормотворчеству. Напротив, такая обязанность возникает для него только в конкретных случаях, указанных в ТК РФ, других законах или подзаконных нормативных правовых актах либо коллективных договорах. Содержание конкретных статей ТК РФ возлагает данную обязанность на работодателя применительно к случаям:

а) утверждения графиков сменности (см. ст.103 ТК РФ);

б) разделения рабочего дня на части (см. ст.105 ТК РФ);

в) установления очередности предоставления оплачиваемых отпусков (см. ст.123 ТК РФ);

г) утверждения системы оплаты и стимулирования труда, в том числе повышение оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочную работу, а также повышение оплаты труда на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда (см. ст. ст.135, 144, 147 ТК РФ);

д) принятия локальных нормативных актов, предусматривающих введение, замену и пересмотр норм труда (см. ст.162 ТК РФ);

е) утверждения правил внутреннего трудового распорядка (см. ст. 190 ТК РФ);

ж) разработки и утверждения инструкций по охране труда (см. ст.212 ТК РФ).

Согласно ч.3 ст.8 ТК РФ случаи принятия работодателем локального нормативного правового акта по согласованию с представительным органом работников могут, но, разумеется, не должны предусматриваться в коллективном договоре или соглашениях.

Такая формулировка статьи ТК РФ, как более позднего закона, фактически блокирует возможность широкого толкования содержания п.3 ст.11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности",13 предусматривающего необходимость установления работодателями и их объединениями систем оплаты труда, форм материального поощрения, размеров тарифных ставок (окладов), а также норм труда по согласованию с соответствующими профсоюзными органами с последующим закреплением в коллективных договорах и соглашениях. Часть 3 ст.8 ТК исходит из идеи о том, что обязанность работодателя по принятию локальных нормативных правовых актов по согласованию с представительным органом работников первоначально должна быть закреплена в коллективном договоре или соглашении для вполне определенных случаев. Иначе говоря, сначала должно иметь место введение в содержание коллективного договора или соглашения соответствующих условий и только затем возложение на работодателя обязанности принятия конкретного локального нормативного правового акта по согласованию с представительным органом работников. Кстати, этот орган не обязательно должен быть профсоюзным. 14

При отсутствии в организации представителей работников работодатель принимает любые локальные нормативные правовые акты в одностороннем порядке. Он имеет такую возможность и при наличии представителей работников, если закон, подзаконный акт, коллективный договор или соглашение не оговорили какую-либо форму участия представительного органа работников в локальном нормотворчестве работодателя. Например, закон не требует учета мнения представительных органов работников при принятии локальных нормативных актов, которыми утверждаются положения об аттестации работников, дополнительных отпусках, введении коллективной материальной ответственности и др. Соответственно работодатель вправе принимать данные акты самостоятельно, без участия представительных органов работников, если иное не предусмотрено коллективным договором либо соглашением.

Характеристика любого правового явления была бы неполной без его классификации. Систематизация локальных нормативных актов позволяет отразить наиболее существенные черты, присущие данным источникам права.

Но вначале рассмотрим, как подразделяются централизованные нормы в зависимости от формы правового воздействия по установлению сферы локального регулирования трудовых отношений. По этому критерию различают:

а) императивные нормы, т.е. нормы, содержащие запрет или предписание. Так, ст.133 ТК РФ предусматривает, что месячная заработная плата работника не может быть ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

б) дозволительные нормы, предоставляющие субъектам локального нормотворчества возможность регулировать свое поведение. Например, в соответствии с ч.2 ст.135 ТК РФ системы оплаты и стимулирования труда вводятся работодателем;

в) рекомендательные нормы устанавливают формы желательного поведения субъектов нормотворчества. Согласно ч.1 ст.135 ТК РФ системы заработной платы небюджетных организаций рекомендуется определять коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами. 15

По способу создания можно выделить следующие локальные нормативные акты:

а) единоначальные - принимаемые непосредственно работодателем без участия представительных органов работников (как правило, это акты, не предусмотренные ТК РФ и иными правовыми актами);

б) совместные - принимаемые работодателем и представительными органами работников (например, коллективный договор, положения о порядке разработки и принятия коллективного договора или о комиссиях по трудовым спорам);

в) согласительно-договорные - принимаемые работодателем по согласованию с представительным органом работников (перечень таких актов устанавливается работодателем);