Система и элементы, объект и субъект муниципального управления

      Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включает требования к должности, статус муниципальных служащих, условия  и порядок прохождения муниципальной  службы, управление службой определяются уставом муниципального образования.

      Органы  и должностные лица местного самоуправления принимают или издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов  органов, выборных и других должностных  лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

      Следовательно, муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

      Место и роль муниципального управления в  местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

      а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению  местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

      б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно  обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

      в) муниципальное управление – в  основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  непосредственного руководства  экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

      г) муниципальное управление – подзаконная  деятельность, регламентируемая муниципальным  правом.

      Исходя  из вышеизложенного, можно сделать  вывод, что муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого  соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию  “местное самоуправление”. Понятие  “местное самоуправление” гораздо  шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется  органами муниципального управления (рис.7.). 
 

      2. Элементы системы муниципального управления

      “Система  управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, обеспечивающих заданное функционирование организации”.²

      Для муниципального управления системное  представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет  принципиальное теоретическое и  методологическое значение, от того, что  понимается под системой муниципального управления, какие и в каком  порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся  между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным  управлением.

      Прежде  всего, имеется в виду, взаимосвязь  субъекта муниципального управления (органов  муниципального управления) с управляемой  подсистемой (муниципальным образованием) (рис.8). Однозначно можно сказать, что  определенный субъект муниципального управления не может существовать без  соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования  вообще) и только в совокупности они образуют систему муниципального управления. Она охватывает:

      а) организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);

      б) структуру взаимосвязей управляющей  системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

      в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые  создают во взаимосвязи структуру  управляемой подсистемы и непосредственно  воспринимают управленческие воздействия. 

      Рис .8.  Система муниципального управления 

      Доминантой  элементов муниципального управления является его самоуправленческая природа. Именно она воспринимает объективные  основы и субъективный фактор муниципального управления, непосредственно связана  с управляемыми объектами и в  свою очередь влияет на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в муниципальном управлении создается логическая последовательность, имеющая следующий вид на рис.9. Здесь законы, закономерности и принципы в отличие от других элементов муниципального управления олицетворяют определенные теоретические выводы и научные положения. Остальные элементы реализованы в самом муниципальном управлении.

      При описании системных связей муниципального управления в таком виде надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и  иерархической организацией, проявляют  себя в виде определенных подсистем: подсистемы целей и задач, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема законов, закономерностей  и принципов. Поэтому, во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически  связан с управлением, представляет, что с каким бы единичным элементом  управления он не имел дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами  и методами их деятельности, их решениями  или организационными мероприятиями  – этот элемент вписан через группу соответствующих элементов в  подсистему управленческих элементов  муниципального управления.

Рис .9.  Подсистема управленческих элементов муниципального управления 

      Муниципальное управление – это явление субъективное. Значить, проникая в объективное, стремясь способствовать его развитию, субъект  управления использует для этого  множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним  можно отнести исходную информацию, знания и умения персонала, различные  ресурсы, планы и их экспертизу, управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих и других участников управленческого процесса, а также субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное существование потребностей и интересов, но и их отражение в мыслях и чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в управлении в определенной логически последовательности, имеющей следующий вид на рис. 10.

      В этой подсистеме субъективных элементов  муниципального управления содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой  помогает при решении конкретных управленческих задач. Исходная информация служит началом управленческого  цикла, далее необходимо обладать соответствующими знаниями и умениями, ориентироваться  на правовые нормы и процедуры, учитывать  имеющиеся человеческие, материальные и финансовые ресурсы, организационные  формы, оптимизировать планы через  экспертизу, на их основе принимать  окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз  по множеству проблем, связанных  с удовлетворением потребностей населения.

      В совокупности и во взаимосвязи система  субъективно-объективных зависимостей, система управленческих элементов  муниципального управления, система  субъективных элементов муниципального управления в механизме формирования и реализации муниципального управления создают достаточно полное представление  о системном строении муниципального управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования  возможностей для совершенствования  муниципального управления. 

Рис. 10.  Подсистема субъективных элементов муниципального управления 

      Системное содержание муниципального управления предполагает, что среди элементов  нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность муниципального управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять и практически  реализовать управленческий смысл  любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые оно как  бы включает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые  следуют за ним и в которых  оно реализует свои потенциальные  возможности.

      Здесь, имеются в виду не только собственно управленческие характеристики элементов  муниципального управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект. Последнее особенно актуально, поскольку по причине все еще  низкой политической и управленческой культуры множества лиц, как в  органах местного самоуправления, так  и за их пределами, вследствие ограниченной управленческой информации и т.д., широко распространено непонимание содержания и назначение различных элементов  муниципального управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление подменяется государственным  местным управлением, исполнительная становится над представительной властью). В результате используются не те элементы, которые пригодны для решения  соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в  рациональном и оптимальном их сочетании. В сущности муниципальное управление – это единство знаний, искусства и опыта.

      Следовательно, необходимым методологическим требованием  при описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его звена) –  от управляемого объекта (муниципального образования в целом, определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и до органов муниципального управления является учет всего многообразия взаимодействующих элементов и  представление их в виде единой, объективно существующей системы. 

      3. Субъект и объект муниципального управления

      3.1 Структура субъекта  муниципального управления

      Субъект муниципального управления имеет сложную  организационную структуру, представляет собой совокупность организационно оформленных групп людей (муниципальных  служащих), соединенных соответствующими связями и управленческими отношениями.

      В отличие от местного самоуправления, где население выступает и  как субъект и как объект в  одном лице, субъект муниципального управления – органы муниципального управления (местного самоуправления).

      “Правовой статус органов местного самоуправления (муниципального управления - В.А.А.) в  самом общем виде характеризуется  тем, что:

      а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной  власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

      б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных  форм, а также важнейшие полномочия установлены законами;