Территориальные основы местного самоуправления

Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

Конституции и Уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в Конституциях и Уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления», правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации,  федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

1.3. Территориальные основы

Территориальная организация общества является результатом ее развития. В начале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.

Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством как  общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины.

Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление, как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на референдуме.

Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской Федерации на референдум страны. В ст. 131 проекта Конституции Российской Федерации было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой, — граждане всей страны. Таким образом, была решена задача о территориальном устройстве местного самоуправления в масштабе страны.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии со ст. 13 п. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями и представительными органами местного самоуправления при образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их границ.

В соответствии со ст. 12 п. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения по данным вопросам принимаются представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения.

В-пятых, при принятии устава муниципального образования на местном референдуме жители выражают свое отношение к изложенным в нем нормам о территориальном устройстве. Устав муниципального образования, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в обязательном порядке должен содержать нормы о границах и составе территорий муниципального образования.

Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований[6].

Термины «территориальная основа» не всегда закрепляются в конституциях, уставах и законах субъектов РФ в прямом смысле слова. Этого не требуют ни федеральный закон, ни Конституция Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются такие, например, названия разделов, глав, статей, касающиеся территориального устройства местного самоуправления:

— «территориальная организация местного самоуправления» (Приморский край, Московская, Псковская, Читинская области);

— «территория местного самоуправления» (Карачаево-Черкесская Республика, Владимирская, Омская, Рязанская, Саратовская области, Ханты-мансийский автономный округ);

— «муниципальное образование» (Иркутская область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ).

Территориальное устройство местного самоуправления обусловлено рядом критериев. Границы территории Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает с наличием муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Из ст. 1 названного закона вытекает, что муниципальное образование с его границами может быть создано только при наличии населения, муниципальной собственности, местного бюджета и органов местного самоуправления.

Получается, что без этих атрибутов муниципальное образование не существует, а значит, не существует и территориальная организация местного самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от наличия совокупности атрибутов: населения, собственности,  бюджета и избираемых населением органов местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления, как основа публичной муниципальной власти, является одним из неотъемлемых его признаков, так как любая публичная власть предполагает территориальную организацию. В силу этого было бы целесообразно ввести единую терминологию в законодательстве о местном самоуправлении относительно территориальной основы, обозначить ее содержание.

Территориальная основа местного самоуправления имеет внутреннее содержание, которое предусматривает создание муниципального образования, состав территории муниципального образования, порядок изменения границ муниципального образования. При этом существует несколько способов изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение территорий нескольких муниципальных образований, выделение и присоединение территории:

Все это важно закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации, касающемся территориального устройства местного самоуправления. В законах отдельных субъектов РФ предусмотрен такой подход (Иркутская, Свердловская области, Ставропольский, Красноярский края и т.д.).

Итак, факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления, закрепленные в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следующие:

а) Наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.

     Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации...», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской      Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в статье 2 определяет местное самоуправление как «деятельность населения», в статье 3 устанавливает право жителей на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.

Статья 131, п. 1 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется в «поселениях» городского и сельского типа, т.е. в населенных пунктах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), определяя муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское последние или несколько поселений. То есть муниципальное образование определяется через родовой термин «поселение», называя при этом виды этих поселений.

Закон Костромской области «О местном самоуправлении...» (ст. 13) прямо указывает, что муниципальное образование характеризуется наличием населения, проживающего на его территории.

Очень важным является вопрос о численности населения. От этого зависит необходимость избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон не предусматривает критерий численности, при которой нецелесообразно формировать представительный орган. В то же время п. 6 ст. 15 и ст. 24 указанного закона допускают возможность замены представительных органов собраниями и сходами граждан.

Следует заметить, что нормы, содержащиеся в п. 6 ст. 15 противоречат нормам, которые закреплены в п. 1 ст. 1 этого же закона. Согласно п. 1 ст. 1 одним из обязательных признаков муниципального образования является наличие выборных органов местного самоуправления. Из п. 6 ст. 15 вытекает, что эти органы могут не формироваться.

Такое противоречие необходимо устранить. Для этого нужно в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести дополнения, определяющие минимальную численность населения, при которой органы местного самоуправления формируются в обязательном порядке. Эта цифра может быть основана на уже сложившейся законодательной практике в субъектах Российской Федерации.

В более чем 90% муниципальных образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число избирателей составляет от 100 до 1200 человек.

Зарубежный опыт свидетельствует, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в       Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства. Как видно, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.