Государственное и муниципальное управление в сфере культуры

       Культурно - досуговая сфера вышла далеко за пределы традиционной клубной практики и культурно-массовой работы. Ее характеризуют развитие интеграционных процессов и устранение межведомственных барьеров: всплеск самоуправляемых общественных инициатив в виде фондов, ассоциаций, движений, формальных и неформальных любительских объединений; широкий спектр развлечений, предоставляемый досуговой индустрией, и, наконец, вторжение в культуру рынка с его жесткими рациональными законами. Особенностью современной ситуации является развитие любительского движения, создание различных объединений, возрождение камерных, салонных форм общения.

На выбор вида досуговой деятельности влияет много факторов образовательного, социального, экономического характера, а также состояние материально-технической базы учреждений культуры как основы социального досуга. Все эти факторы отражаются на статусе, типологии и функциональных особенностях учреждений культуры и досуга.

  Многие сферы массовой культуры и досуга самоокупаемы, а некоторые (например, организация концертов популярных артистов, казино и др.) служат источниками пополнения местных бюджетов. Местная власть должна способствовать развитию всех форм организации культурной и досуговой деятельности на территории муниципального образования.

Актуальной для нашего общества является и проблема совершенствования механизма управления свободным временем, досуговой деятельностью, стимулирования последней, формирования у личности осознанной потребности в творчестве, образовательной, культурной и социально - досуговой деятельности.

Казалось бы, сейчас возможности заполнения свободного времени неисчерпаемы. Все доступно человеку: самообразование, посещение кино и театра, занятия спортом, содержательное общение с друзьями, природой. Но это в теории, а на практике не все так просто. В силу этого на передний план выдвигается проблема совершенствования досуга.

       Таким  образом, задачей культурно-досуговых  учреждений является максимальная  реализация развивающих досуговых  программ для населения, в основе  которых лежит принцип простаты  организации, массовости, включения  незадействованных групп. Совершенствование  организации культурных форм  досуга обеспечит населению возможность  неформального общения, творческой  самореализации, духовного развития, будет способствовать воспитательному  воздействию на большие группы  людей.

       Переход  к рыночным отношениям вызывает  необходимость постоянного обогащения  содержания деятельности учреждений  культуры, методов ее осуществления  и, поиска новых досуговых технологий.

При толковании понятия «условия для организации досуга», вероятно, надо исходить из определения самого термина «досуг», который означает время, незанятое работой или другим делом, или отдельные моменты свободного времени, промежутки между работой. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, отметим, что по мнению большинства,  досуг подразделяется на познавательный, творческий и рекреационный.

       В случае, если в Федеральном законе №131- ФЗ объединены «создание условий для организации досуга» с «обеспечением жителей услугами организаций культуры», то, вероятно, подразумевается возможность:

1)   содержать соответствующие организации культуры, в которых население может проводить свой досуг, занимаясь в творческих коллективах, либо посещая концерты, выставки, другие мероприятия культурно-познавательного и развлекательного характера, или

2) закупать услуги организаций культуры, например, организовывать гастроли театров, приглашать отдельных артистов, организовывать фестивали, концерты, выставки, обеспечивать услугами передвижных учреждений культуры.

Независимо от того, на территории муниципального образования создается услуга или  она закупается, несомненным является реализация полномочия по созданию условий  для организации досуга, массового отдыха и обеспечения услугами организаций культуры.

       Таким  образом, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, понятие «условия для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры» подразумевает право муниципального образования создавать и финансировать соответствующие учреждения культуры и досуга.

Кроме того, пункт 8 части 2 и часть 4 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. При этом следует учитывать, что указанное имущество может быть закреплено за муниципальными организациями культуры, обеспечивающими организацию досуга и массового отдыха населения.

       Федеральным  законом  № 131-ФЗ в качестве  вопроса местного значения предусматривается  создание условий для массового  отдыха. Поскольку действующее законодательство  не дает толкование понятия  «массовый отдых», то финансирование  учреждений культуры, обеспечивающих  различные формы массового отдыха (народные гуляния, местные и государственные  праздники, другое) может быть реализовано  также через данное полномочие.

       В части 6 статьи 43 № 131 - ФЗ определено право главы местной администрации в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования, издавать постановления по вопросам местного значения.

       Таким  образом, постановление главы местной  администрации о создании организации  культуры (или муниципального творческого  коллектива), о проведении мероприятия, о реализации любого проекта  в сфере культуры и досуга  является основанием для возникновения  расходного обязательства. Вследствие  этого муниципальное образование  обязано предоставлять средства  бюджета для финансирования муниципальных  организаций культуры, либо для  реализации муниципального заказа  на услуги культуры.

       Исходя  их общего правила, услуги по  организации досуга и обеспечению  массового отдыха населения традиционно  оказывают учреждения культуры.

      В основе  законодательства о культуре  определены области культурной  деятельности, регулируемые федеральным  законодательством.

       К числу таких регулируемых видов деятельности относится: народная культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды; художественные народные промыслы и ремесла; самодеятельное (любительское) народное творчество; музейное, библиотечное и архивное дело; охрана и использование памятников истории и культуры; сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства; эстетическое воспитание и художественное образование; книгоиздание, иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Все указанные виды деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными организациями культуры.

       Кроме  непосредственной организации и  поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления  могут реализовать свои полномочия  в сфере культуры путем поощрения  через налоговую и ценовую  политику деятельность граждан  по приобщению детей к творчеству  и культурному развитию, занятию  любительским искусством, ремеслами. А также стимулировать посредством  налоговых льгот, предоставлением  на льготных условиях имущества  и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям  культуры.

1.2. Организация управления  и финансирования культуры в  муниципальном образовании

Органы местного самоуправления осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий. В собственности муниципальных образований могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы, иные объекты (музеи, галереи, библиотеки и т. д.).

       Финансирование  муниципальной сферы культуры  осуществляется за счет бюджетных  средств и оказания платных  услуг. Общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют  право самостоятельно или на  договорной основе создавать  фонды для финансирования культурной  деятельности. В качестве соучредителей  фондов могут выступать также  и органы местного самоуправления.

       Органы  местного самоуправления, участвуя  в осуществлении государственной  политики в области культуры, не могут вмешиваться в творческую  деятельность граждан и их  объединений, за исключением случаев, предусмотренных законом (если эта  деятельность ведет к пропаганде  войны, насилия, жестокости и т. д.). Культурная деятельность может  быть запрещена судом в случае  нарушения законодательства. Органы  местного самоуправления должны  исходить из признания равного  достоинства культур, равенства  прав и свобод в области  культуры всех проживающих на  территории муниципального образования  этнических общностей и религиозных  конфессий. Вопросы поддержки народных  художественных промыслов, региональных  и местных национально-культурных  автономий, изучения в образовательных  учреждениях национальных языков  и иных предметов этнокультурной  направленности отнесены федеральным  законодательством к полномочиям  субъектов РФ. Органы местного  самоуправления могут передавать  национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям  и организациям муниципальное  имущество в собственность или  в аренду.

       Деятельность  органов местного самоуправления  в области культуры должна  быть направлена на обеспечение  общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей для населения. В пределах своей компетенции  органам местного самоуправления  следует создавать условия для  развития сети специальных учреждений  и организаций - школ искусств, студий, курсов, оказывать поддержку этим  учреждениям, обеспечивать доступность  и бесплатность для населения  муниципальных библиотек, других  учреждений культуры.

       Органы  местного самоуправления вправе  приостанавливать предпринимательскую  деятельность муниципальных организаций  культуры, если она наносит ущерб  уставной деятельности организации, до решения суда по данному  делу. Выполняя контрольные функции  в сфере культуры, органы местного  самоуправления осуществляют охрану  памятников природы, культуры, истории, находящихся в их ведении.

Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую политику деятельность граждан  по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами. А также стимулировать посредством налоговых льгот, предоставлением на льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям культуры.

1.3. Организационно – управленческие  модели в сфере культуры и  досуга

  На уровне исполнительной власти муниципальных образований управление осуществляется через районные отделы, управления и комитеты культуры. Наиболее распространенной организационно-управленческой моделью является управление (отдел, комитет) культуры, выполняющее функции исполнительного органа власти в сфере культуры. Для реализации своих функций управления культуры наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной сети сметы .

Как правило, положения об Управлении культуры, где определены компетенция и полномочия, утверждаются решением представительного органа местного самоуправления, а устав и структура подведомственной сети утверждаются постановлением (распоряжением) администрации местного самоуправления.

На текущий период можно условно выделить пять моделей управления объектами культуры на уровне местного самоуправления.

Первая модель - управления культуры, обладающие доверенностью от районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом на оперативное управление объектами культуры, осуществляющие финансирование организаций культуры, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.

Вторая модель - управления культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, так как эти права напрямую делегированы учреждениям от Комитета по управлению муниципальным имуществом, являющихся совместно с управлением культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через отдел культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в Комитет по управлению муниципальным имуществом.

Третья модель - управления культуры, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица, и одновременно совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через отдел культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в Комитет по управлению муниципальным имуществом.