История и современное правовое регулирование

Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение  органов местного самоуправления:

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные  полномочиями на решение вопросов  местного значения и не входящие  в систему органов государственной  власти".

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения,

б) выполнение отдельных  государственных полномочий.

Основным содержанием  деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его  компетенцию.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как  правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования  этим органам собственных прав, принадлежащей  только населению компетенции. Структура  таких органов определяется населением самостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним  из элементов организации управления в государстве, государство неизбежно  опирается на них при решении  вопросов государственной политики. Главное в этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной  власти и органов местного самоуправления в единых целях не превратилось в  диктат "сверху - вниз", в том  числе и по вопросам, не нуждающимся  в государственном регулировании.)

Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи  с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

механизму делегирования  полномочий;

качеству делегированных полномочий;

количеству делегированных полномочий.

Классификация по механизму  делегирования полномочий

Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов  классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

"Местное самоуправление  осуществляется гражданами ... через  выборные и другие органы местного  самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных  органов порядок создания определяется  в соответствии с законодательством  и уставами муниципальных образований.  Порядок создания других органов  определяется в соответствии  с уставами муниципальных образований. 

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или  должностного лица и т. д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в  том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие  органы собственной, принадлежащей  только ему компетенцией, позволяющей  осуществлять управление муниципальным  хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения  делегированных полномочий и не располагают  собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования  может быть предусмотрено наличие  выборного должностного лица - главы  муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской  области предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной  милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.).

Глава муниципального образования  и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования.

Наряду с выборными  должностными лицами в управлении муниципальным  хозяйством, как правило, принимают  участие иные должностные лица, назначаемые  или утверждаемые в должности  компетентным органом или должностным  лицом и входящие в категорию  муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма  делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая  классификация предусматривает  наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными  и контрольными полномочиями по решению  вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные  полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и  отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный  комитет, счетная палата и т. п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его  имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого  избирательного права при тайном голосовании в соответствии с  федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые  она выполняет. Занимаясь вопросами  местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому  муниципальное управление предусматривает  обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции  может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1.принятие общеобязательных  правил по предметам ведения  муниципального образования, предусмотренных  уставом муниципального образования; 

2.утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении;

3.принятие планов и  программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  об их исполнении;

4.установление местных  налогов и сборов;

5.установление порядка  управления и распоряжения муниципальной  собственностью;

6.контроль за деятельностью  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, предусмотренных уставами  муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым право издания обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит  в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования  и относится лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать  органы местного самоуправления, перечисляются  в уставе муниципального образования  и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления  выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления  местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов  местного самоуправления.

Действующее федеральное  законодательство не обусловливает  обязательное создание в муниципальных  образованиях исполнительных органов  местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных  лиц, наделяемых при этом собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Кроме  этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих принципах  организации таких органов, Л. А. Велихов справедливо отмечал

следующее:

"К аппарату местного  самоуправления, отвечающему своей  цели, надлежит применять следующие  общие требования. Во-первых, он должен  правильно и с достаточной  гибкостью отображать подлинные  интересы и нужды местного  сообщества; во-вторых, он должен  соответствовать принципу экономии  средств и сил, т.е. при наименьших  затратах на его содержание, работать  быстро, гладко и без излишних  формальностей, и, в-третьих, он  должен выдвигать на исполнительные  должности людей опытных и  ответственных, создавая для них  наиболее благоприятную обстановку  работы."

Полномочия представительного  органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.

Виды органов местного самоуправления:

представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный  совет, муниципальное собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

исполнительные: местная  администрация, волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов  местного самоуправления, а также  глав муниципального образования (глава  администрации, председатель Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных  лиц местного самоуправления и сроки  их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством  субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская  обл., Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен  к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут  создавать постоянные или временные  специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения  отдельных вопросов, самостоятельные  подразделения местных администраций, муниципальные организации и  предприятия).

Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит к  созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных  органов местного самоуправления с  различной компетенцией, различающихся  по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако можно выявить  и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

II. Организационные модели  муниципальных структур 

В основных чертах муниципальные  органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим  типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские  городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных  дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей  ступенчатой схеме: 1) муниципальный  избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху  этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя  муниципальной коммуны. Начиная  с 20-х гг. этот почти повсеместно  распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен  в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции  единолично высшему должностному лицу муниципального образования или  же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в  едином представительном органе."

Рассмотрим примерные  модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении  структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном  образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов  системы местной власти – представительного  органа, исполнительного органа и  высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих  основных вариантах распределения  полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно  делегируемые населением полномочия реализуются  в различных пропорциях в компетенции  представительного органа и выборного  высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно  делегируемые населением полномочия реализуются  в компетенции представительного  органа.