История и современное правовое регулирование

Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются Советом  только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами  Совета могут входить и иные лица.

Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать постоянные и временные рабочие группы для  предварительной подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть  на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Необходимо подчеркнуть  и еще один важный момент: члены  Совета имеют право принимать  участие в работе федеральных  органов исполнительной власти, органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими  вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы  местного самоуправления не только в  рамках заседаний Совета и его  комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становления  местного самоуправления в Российской Федерации.

Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика деятельности предыдущего  Совета подсказывала, что необходимо не только решение организационных  вопросов, но, прежде всего, обеспечение  содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация  деятельности структурных подразделений  в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки законопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местных  властей, работа с органами местного самоуправления.

В связи с этим, для  обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента Российской Федерации в области местного самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь  созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный  орган в один ряд с Советом  Безопасности и Советом обороны  Российской Федерации, стали крупной  политической акцией, направленной на укрепление российской государственности  и стабильности в обществе.

Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под  председательством Президента РФ. В  повестку дня было включено рассмотрение двух вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в  Российской Федерации (доклад Заместителя  Председателя Правительства РФ О.Н.Сысуева, представлявшего проект Указа Президента, разработанного Правительством совместно  с Администрацией Президента РФ) и  О создании конгресса муниципальных  образований Российской Федерации (доклад главы местного самоуправления - мэра г.Ижевска А.И.Салтыкова).

По первому вопросу  Совет принял решение о внесении в двухдневный срок доработанного, с учетом состоявшегося на заседании  обсуждения, проекта Указа "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" на подпись  Президенту РФ. Кроме того, было признано целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную  Думу Европейской Хартии о местном  самоуправлении.

По второму вопросу  Советом было поручено секретарю  Совета создать рабочую группу с  участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных образований для  подготовки предложений по основным принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных образований  Российской Федерации.

Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997 г. Указа Президента Российской Федерации ? 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и

Правительства РФ.

После серии встреч представителей муниципальных образований с  целым рядом руководителей Правительства  РФ (А.Б.Чубайс, Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев) было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных  образований России, что позволяет  надеяться на создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном  уровне интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может  идти об установлении статуса Конгресса  Указом Президента РФ и определении  в нем таких обязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета, разработке необходимых законов  и социально-экономических программ, впрямую затрагивающих интересы муниципальных образований.

Принципиально важным для  дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и "Об основах  муниципальной службы в РФ".

Решение всех этих проблем  позволяет, на мой взгляд, считать  практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в  Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий  его социально-экономической дееспособности, условий реализации его конституционных  полномочий.

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ

_В

ернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления на уровне государственной  власти субъектов Федерации.

По практическому формированию полноценного местного самоуправления как процессу, организуемому и  направляемому государством, все  субъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их руководителей не к той или  иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного  элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных  проблем, т.е. к принципу народовластия.

Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых  осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической обстановки в регионе и рассматривают  эффективно функционирующую систему  самоуправления как опору органов  государственной власти субъекта Федерации  и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном  отсутствии сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще  в 94-95 гг.), в подавляющем большинстве  муниципальных образований избраны  главы местного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения

организационной и экономической  самостоятельности местного самоуправления.

Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных  органов власти представляет предмет  согласования интересов и разграничения  компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований  на его территории.

Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести  большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично  движутся "в русле общей политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой" позиции. В таких регионах, как  правило, до конца 1996 года проведены  выборы органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органов государственной  власти и условиями формирования органов местного самоуправления, регламентация  же вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается  под предлогом неготовности федерального законодательства.

При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно воспринимаемого  государственной властью данных субъектов Федерации, федеральная  власть уже может опираться на практически сформированный на первом этапе реформы слой муниципальных  деятелей, используя методы давления: как "сверху" - через стимулирование и координацию деятельности субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для деятельности местного самоуправления; так и "снизу" - через участие органов местного самоуправления в формировании законодательных  и представительных структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических интересов муниципалитетов  в исполнительных органах государственной  власти.

Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют субъекты Федерации, руководители которых  декларируют и осуществляют "особый путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики. В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные  законодательные органы государственной  власти, так и не сумевшие обрести  политическую самостоятельность. В  связи с этим законодательная  база, как правило, противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительные органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти составляют единую систему исполнительной власти и  не могут являться опорой федерального центра в проведении реформы.

Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию, но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по вертикали", "эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична легальная  аргументация: "...делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно: вначале субъекту Федерации, а затем уж... на места", "субъект (читай - руководитель) сам вправе определять степень готовности населения к  самоуправлению".

Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей, объединяет также сходное геостратегическое  положение: как правило, богатые  сырьевые или финансово-экономические  ресурсы при политических (повышенный статус самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение, отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной  их реализации. Где-то выборы не назначались, а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей" проваливались. Влияние  на внутриполитические процессы в регионе  реальной позиции первого лица в  таких условиях огромно, если не определяюще.

И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта", наиболее последовательно и непримиримо  критикуют как Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", так и конституционные  принципы местного самоуправления.

Вряд ли это можно назвать  укреплением демократии, да и государственности  тоже.

Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное самоуправление формироваться  по единым общероссийским принципам (принципам, а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, цементировать государственность  в условиях не оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном  игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих  положений Конституции России, организация  местной власти в таких сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим  правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным  интересам, так и интересам населения  этих регионов.

Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской Федерации по преодолению  такого правового сепаратизма, выражающегося  в фактическом ограничении части  населения Российской Федерации  в пользовании полным объемом  гражданских прав и свобод, гарантированных  Конституцией России?

Прежде всего - скорейшая  разработка и принятие на федеральном  уровне правового механизма, обеспечивающего  соответствие "субъектного" законодательства Конституции Российской Федерации  и федеральному законодательству. И  тут сложность, может быть, не в  самом механизме, а, скорее, в том, как его "встроить" в действующую  Конституцию, в сложную систему  правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность  органов местного самоуправления как  перед населением, так и перед  государством. Но такая ответственность  до сих пор не предусмотрена для  органов государственной власти субъектов Федерации!

Тем не менее существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей  исполнительных органов государственной  власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к  правоохранительным органам, обязанным  обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.