История и современное правовое регулирование

Несколько лучшая судьба сложилась  у наиболее прогрессивной реформы  городского самоуправления, объявленной  с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено  было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в  пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал  в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.о., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в  казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование  прусской трехклассной избирательной  системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме  причитающихся с каждого из них  сборов в доход города; затем они  делятся на три разряда. К первому  разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые  уплачивали вместе одну треть общей  суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное  собрание под председательством  городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую  думу.

Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным  домовладельцам или торговцам, а  третий - тысячи, т.е. основную массу  городского населения, и тем не менее  каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство  в пользовании избирательными правами  доходило до огромных размеров. Так, в  начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве  первого и третьего разряда составляла 65 раз(!).^9[9]

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены  городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение  занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались  инструкцией, издаваемой думой. Члены  управы избирались думой и не нуждались  в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской  голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в  зависимости от ранга города). Городской  голова, как правило, занимал руководящее  место не только в управе, но и  являлся также председателем  думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой  порядок нельзя, однако, считать  правильным, т.к. он может при известных  обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды  особого председателя"^10[10].

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в  ведении городского хозяйства и  решении местных дел. Утверждению  губернской администрации или в  некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".^11[11]

Но при всех своих недостатках  Положение 1870 г. все же являлось крупным  шагом вперед как по сравнению  с предшествующим периодом, так и  с той ситуацией, в которой  оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало  российские города из спячки и придало  им ту силу и значение, о которых  лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о  реальных предпосылках формирования в  России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х  годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену  идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское самодержавие, - писал  М.Н.Катков, не может и не должно терпеть  никакой неподчиненной ему или  не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых  началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству  земство и местное управление".^12[12]

12 июня 1890 г. было опубликовано  новое Положение о земских  учреждениях, утвержденное Александром  III, восстановившее сословность избирательных  групп и, благодаря изменению  ценза, еще более усилившее  представительство от дворян. По  новому Положению в первую  избирательную группу входили  дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели  и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные,  как и прежде, избирались на  уездных земских собраниях, в  губернское собрание обязательно  включались все уездные предводители  дворянства и председатели уездных  земских управ (с 1990 г.). Реформа  1890 г. дала дворянам абсолютное  преобладание. Состав губернских  гласных в 1897 г. например, по  сословиям складывался так: дворяне  и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.^13[13]

Но, увеличив количество гласных  дворян, новое Положение вместе с  тем уменьшило общее число  гласных более чем на 30 %: от каждого  уезда число гласных было уменьшено  на одного, причем каждый уезд должен был  иметь не менее двух губернских гласных.

Новое Земское Положение  фактически отрицало всякую связь с  идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных  прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной  землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен  принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для  председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились  состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ  не могли избирать лиц, не имеющих  права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне  или купцы. Ст.87 предоставила губернатору  право останавливать исполнение постановлений собрания не только в  случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует  общим государственным пользам  и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших  избранию в председатели и члены  управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный  ценз); б) некоторое увеличение компетенции  земств, перечня предметов, по которым  земства могли издавать обязательные постановления ; в) восстановление почти  в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских  органов, относится лишение уездных  собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед  Правительством. Прежний порядок  возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно  урезало избирательное право  для горожан, что привело к  уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и  число гласных (примерно в 2 раза). Произошли  также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое  от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно  расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд  членов управы. Вместе с тем новое  Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным  чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские  головы и члены управы считались  состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие  могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!" – горестно восклицал по этому поводу К.А.Пажитнов. "Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова..."^14[14]. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Реально действующее земство  не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомости" тех лет писали: "Земство  нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого  чахлого растеньица большое и  ветвистое дерево, а местное благоустройство  только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов".

Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания  земских собраний^15[15]. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми  начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся  демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и  хотелось правительству. Тем более, что источник "смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря  усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

§3. НАЧАЛО XX ВЕКА — ПОПЫТКИ РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ  ВЛАСТИ

_Н

еожиданный для властей  общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение  о законосовещательной Государственной  Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена  задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон  не мог восприять силу без одобрения  Государственной Думы, и чтобы  выборным от народа обеспечена была возможность  действительного участия в надзоре  за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С открытием деятельности новых законодательных органов  вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского  представительства в земских  учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях  от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной  Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве  Польском, так и не рассмотренного Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадии составления  проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса  о земской и городской реформе  вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и  волостном управлении, кадетами - о  выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.