Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления

Также закон наделил субъекты Российской Федерации правом устанавливать административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.

Другими словами, на момент принятия Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в республиках, краях и областях действовало местное законодательство, обеспечивавшее рассмотрение обращений граждан.

Вслед за принятием Федерального закона № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года Государственная Дума приняла 1 декабря 2006 года Федеральный закон № 198-ФЗ, которым существенно изменила редакцию статьи 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно новой её редакции обращения граждан в органах местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Таким образом, законодатель отменил ранее делегированное субъектам Российской Федерации право определять своими законами для органов местного самоуправления порядок и сроки рассмотрения обращений граждан. Заодно он лишил их права устанавливать административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Согласно новой редакции статьи 32 «за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 год. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Инфор. правовая система - Гарант. 2006.

1.2 Правовая основа работы  с обращениями граждан в Российской  Федерации

Документы, принятые в федеральных министерствах, службах и агентствах, показывают наличие различных подходов к правовому регулированию процесса организации работы с обращениями граждан.

Например, Минобрнауки, Роскосмос, Росатом, Росрезерв, Спецстрой России включили положения, регулирующие работу с обращениями граждан в Регламенты внутренней организации соответствующего министерства, службы или агентства.

При разработке документов за основу они взяли Типовой регламент, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452. Однако правительственные Типовые регламенты, как, впрочем, и Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, разрабатывались до принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который потребовал внесения в них соответствующих изменений.

Поэтому 15 октября 2007 года постановлением Правительства России № 675 были внесены изменения в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Постановлением уточнены административные процедуры направления обращений на рассмотрение по подведомственности, оставления обращений без рассмотрения, прекращения переписки с многократно обращающимся гражданином. Более чётко прописана процедура продления сроков рассмотрения обращения - если ранее было указано, что это могли делать заместители руководителя федерального органа государственной власти, то теперь - руководитель или уполномоченные им должностные лица.

Постановлением Правительства России от 29 ноября 2007 года № 813 внесены изменения в Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

В Минтрансе России, Рособразовании, Роскультуре, Росспорте включили нормы, регулирующие работу с обращениями граждан, в инструкции по делопроизводству. Однако очевидно, что рассмотрение обращений граждан нельзя сводить исключительно к ведению делопроизводства по ним - помимо этого существует ещё целый ряд организационных моментов. Поэтому такой подход вряд ли можно считать оптимальным.

Большинство же федеральных органов совершенно правильно относят рассмотрение обращений граждан к государственной функции, осуществление которой должно регулироваться отдельным нормативным актом - Административным регламентом, Инструкцией, Порядком. Румянцева В.Г., ИМ. В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание. // «История государства и права». М.: Юрист. 2008. №14. С 2-4.

Необходимость принятия единого документа, регламентирующего рассмотрение обращений граждан в системе исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, очевидна.

Эта необходимость диктуется и ещё одним важным обстоятельством - выполнением поручения Президента России от 6 марта 2007 года № Пр-370. В нём предписывается регулировать работу с обращениями граждан специальным документом - административным регламентом, который должен исчерпывающим образом раскрывать механизм исполнения этой государственной функции - с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.

Первые документы в этой сфере уже есть. Административные регламенты утверждены и действуют в Федеральной службе исполнения наказаний, Федеральной таможенной службе, Федеральной регистрационной службе, Роснедвижимости.

Такой подход отвечает требованиям проводимой административной реформы. В соответствии с распоряжением Правительства России от 25 октября 2008 года № 1789-р основными мероприятиями реформы на 2008-2009 год являются:

- внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов;

- внедрение механизма  досудебного обжалования гражданами  и организациями действий и  решений органов исполнительной  власти и должностных лиц;

- обеспечение информационной  открытости федеральных и региональных  органов исполнительной власти.

Одним из самых важных направлений реформы является административно-правовое регулирование механизма реализации полномочий органов исполнительной власти. Эти органы, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Поэтому административные процедуры, осуществляемые в соответствии с законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», должны быть ориентированы на обеспечение необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан, экономии сил, средств, и служебного времени государственных служащих, реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Всё это будет во многом способствовать формированию эффективной и демократичной системы исполнительной власти. Её надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены чёткими процедурами осуществления компетенции всех органов, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций.

Созданная база для осуществления планомерной работы в настоящее время усовершенствована. На это направлено постановление Правительства России от 29 ноября 2007 года № 813, которым утвержден, в новой редакции, «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». Министерством экономического развития и торговли России разработаны соответствующие методические рекомендации.

В соответствии с поручением Председателя Правительства России от 31 марта 2007 года административные регламенты рассмотрения обращений граждан в федеральных органах исполнительной власти подлежат согласованию с Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан.

В документах ряда федеральных органов, регулирующих организацию рассмотрения обращений граждан, появились новеллы, заслуживающие внимания.

Так, в Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России введено понятие «аналогичное обращение», которое определяется, как второе и последующие обращения гражданина по одному и тому же вопросу, при условии, что срок рассмотрения первого обращения ещё не истёк. Принципиально важно, что для таких обращений срок рассмотрения соответствует сроку рассмотрения обращения, поступившего первым. Если гражданин в течение месяца прислал 10 писем по одному вопросу, то ответ ему должен быть готов не позже, чем через 30 дней со дня поступления первого письма. Также в МВД России действует правило, согласно которому для соисполнителей срок рассмотрения письма составляет половину от общего срока, установленного на рассмотрение обращения. Это, несомненно, способствует укреплению исполнительной дисциплины.

Многие органы государственной власти включают в регламенты положения, регулирующие аналитическую работу с обращениями граждан. К примеру, в Регламенте Федерального агентства по атомной энергии указано, что Руководитель агентства обеспечивает учёт и анализ вопросов, содержащихся в обращениях, в том числе - анализ количества и характера рассмотренных обращений граждан и организаций, характер принятых по ним решений, количество и характер судебных споров с гражданами и организациями, а также сведения о принятых по ним судебных решениях.

Приказом Главного военного прокурора предписывается при анализе обращений особое внимание уделять тем из них, которые были удовлетворены при повторном рассмотрении. Так же внимательно должны изучаться причины, вызывавшие продление сроков рассмотрения.

Вопросы безопасности работы с обращениями также нашли отражение в принятых документах. В качестве приложения к инструкциям и регламентам утверждаются «Правила работы с почтовыми отправлениями, вызывающими подозрение на содержание веществ или предметов, опасных для жизни и здоровья людей». Такие правила, по моему мнению, целесообразно принять во всех органах власти.

Следует обратить внимание на ещё один важный документ, который в перспективе в рамках административной реформы должен появиться в каждом органе власти - это «Стандарт обслуживания». Он должен содержать требования к общей процедуре взаимодействия с гражданами и бизнесом. В нём должны быть прописаны такие общие требования, как полнота ответа, приоритет вежливости, время ответа на звонки, скорость обновления сайтов, контактные лица, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы, и так далее. Стандарт обслуживания должен включать в себя справочник административных процедур и порядок предоставления информации гражданам.

Серьёзные нормотворческие и организационные усилия предпринимаются сегодня органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В первую очередь следует назвать принятие законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные гарантии права граждан на обращение. Такие законодательные акты уже действуют в Алтайском и Пермском краях, в республиках Адыгея, Башкортостан, Саха (Якутия), Чеченской Республике, Курганской, Московской, Омской, Орловской, Ростовской, Саратовской и Томской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. В ряде регионов они находятся в различных стадиях подготовки.

Ряд новелл, содержащихся в региональном законодательстве, заслуживает внимания и распространения. Например - проведение разъяснительной работы с населением. Так, в Орловской области государственные гражданские служащие при обращении к ним граждан, вне зависимости от занимаемой должности, обязаны разъяснить гражданину порядок обращения к руководителю или уполномоченному лицу органа, в котором работает служащий, либо разъяснить гражданину, в какой государственный орган или орган местного самоуправления он может обратиться за разрешением своего обращения. Схожую норму ввели и в Ростовской области: «органы и должностные лица обеспечивают организацию информирования граждан о порядке реализации их права на обращение».

Дополнительные гарантии устанавливаются и при реализации гражданами права на обращение в органы власти на личный приём. Среди них - обязанность приёма граждан руководителями государственных органов не реже одного раза в месяц. Оговариваются требования к местам проведения приёма. В ряде законов руководители областных органов государственной власти обязываются проводить выездные приёмы граждан непосредственно в муниципальных образованиях. Определены и лица, имеющие право на внеочередной приём. В большинстве случаев это инвалиды, ветераны, беременные женщины, родители с грудными детьми.

Важным дополнением является установление сокращённых сроков рассмотрения отдельных видов обращений, в которых сообщается о нарушениях прав ребёнка, о возможности наступления аварий, катастроф или иных чрезвычайных ситуаций.

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации приняли свои законодательные акты, регулирующие рассматриваемые процедуры. Часть 2 ст. 3 ФЗ-59 «О порядке рассмотрения обращений граждан...» допускает принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных актов по вопросам защиты прав граждан на обращение. Основное требование к нормативным актам субъектов Российской Федерации - они могут только дополнять гарантии, предоставленные федеральным законом, но не снижать уровень защищенности конституционного права граждан.

В основу законов субъектов Федерации был положен проект Федерального закона об обращениях граждан. В 73 субъектах Федерации на настоящий момент приняты и успешно действуют законы об обращениях граждан. Так, в Челябинской области действует закон от 27 августа 2009 года № 456-ЗО «О рассмотрении обращений граждан», а регламент администрации Тракторозаводского района города Челябинска, устанавливает основные правила внутренней организации деятельности администрации Тракторозаводского района (в том числе порядок работы с обращениями и организацию личного приема граждан) по реализации ее полномочий. О рассмотрении обращений граждан: Закон Челябинской области от 27 августа 2009 № 456 - 30 (ред. от 29 октября 2009) (подписан Губернатором Челябинской области 07 сентября 2009).

На местном уровне работу с обращениями граждан регламентирует:

- положение о порядке  рассмотрения обращений граждан;

- должностные инструкции  муниципальных служащих;

- методические рекомендации  по работе с обращениями граждан, разрабатываемые начальником общего отдела.

Проводимая работа в федеральных и региональных органах власти даёт возможность выстроить единую систему правового обеспечения реализации гражданами права на обращение в органы власти, базирующуюся на положениях Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также обеспечить согласованную работу властных структур всех уровней по укреплению института защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.