Понятие и структура функций местного самоуправления

    Сведения  о более раннем происхождении  местного самоуправления мы находим у Л. Велихова. Характеризуя значение термина "самоуправление", он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии ХVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-е гг. XIX в. Германией и в 60-е гг. Россией⁵.

    Бытие идеи местного самоуправления связано с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей, учением о естественных правах человека, формационным и цивилизационным подходами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных просветителей, социалистов, представителей других направлений научной мысли), она впитала в себя все наиболее ценное из общественного багажа человечества.

      Вряд ли будет ошибкой признание наиболее действенного влияния этих идей именно на уровне местного самоуправления — по линии закрепления в законодательстве, реализации на практике, освещения в теории. Хотя в середине 80-х гг., как я уже отмечала, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления народа, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только в критическом, негативном плане, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако этот интерес быстро пошел на убыль. Научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот почему уместен следующий вывод: местное, самоуправление (во всяком случае в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления. При этом нельзя также не видеть серьезного воздействия концепции местного самоуправления на политическую и правовую практику западных стран, что указывает на приоритет местного самоуправления в ряду форм самоуправления.

    В качестве идейного начала местного самоуправления выступает учение о естественном праве, которое со времен античности является важным философско-идеологическим течением. Прошедшее эволюцию от наивных представлений до разветвленной системы научно обоснованных взглядов и правовых принципов, естественное право без сомнения оказало существенное воздействие на идею местного самоуправления. Суть теории естественного права выражается в представлениях о справедливости, которые заключены в общечеловеческих принципах равенства.

    Признание категорий справедливости, равенства  и свободы национальными законодательствами различных стран, нормами международного права позволило легализовать всеобщее избирательное право, возможность граждан участвовать в управлении местными делами и решать их. Концепция самоуправления и местного самоуправления претерпевала определенную эволюцию, которая, по мнению Ю. И. Скуратова, объяснялась сменой воззрений о том, что только "имущие граждане", прежде всего земельные собственники и торговцы, должны участвовать в управлении, на идеи об образовании "правильного народного государства", выступающего как "часть самоорганизации новейшего индустриального общества"⁶.

    Действительно, реорганизация местного самоуправления в XVIII и XIX вв. непосредственно соприкасалась  с избирательной реформой, проводившейся  в странах Западной Европы. Французская революция способствовала избранию муниципалитетов всем народом, а не только так называемыми активными (т. е. платившими налог). Реформа избирательной системы в Англии 1885 г. узаконившая всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, увеличила число избирателей на парламентских и местных выборах вдвое⁷. Таким образом, идея естественных прав, воплощенная в юридических институтах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об участии в осуществлении управленческих функций всех граждан. Если первоначально идея местного самоуправления в основном преследовала цель развития у граждан чувства принадлежности к одному сообществу, то впоследствии она стала употребляться в связи с политическими и личными свободами людей. В этом и проявляется сопряженность философского учения о естественных правах и доктрины мутного самоуправления.

    На  становление идеи местного самоуправления оказали влияние представители утопического социализма и коммунизма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон и др.), развившие основополагающие принципы организации человеческого общежития — принципы равенству участия и свободы. Как отмечается в отечественной научной литературе, "большинство теоретических концепций и политических движений, так или иначе связанных с самоуправлением, находились под влиянием социалистических идей".. Однако нельзя просто взять этот тезис на вооружение, не уточнив некоторые моменты. Не отрицая воздействия на практику местного самоуправления социалистических идей, заметим, что практическое реформирование местной власти преследовало самые разнообразные цели. К примеру, революции 1789 г. во Франции и 1917 г. в России радикально изменили систему управления местными делами. Не случайно в программных документах партии большевиков местное самоуправление именовалось революционным. Реформирование земского и городского самоуправления в 60-е гг. прошлого века предполагало развитие хозяйственной сферы и улучшение финансового положения территорий местного самоуправления, демократизации, хотя и в ограниченном виде, местной жизни. Напротив, прусская городская реформа (1808 г.) задумывалась как противовес революционным преобразованиям. X. Шеер, подчеркивая консервативную сущность данной реформы, отмечает, что она была не продуктом идейного влияния Французской революции, а скорее продуманным политическим противоядием по отношению к революционным идеям⁸.

    Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, пусть и весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в середине XIX в. в Англии. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий,— наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Еще одна задача заключалась в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления-         

    В русской литературе муниципальный  социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу— все более полный демократизации местной жизни, служения интересам широких масс⁹. Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную жизнь на новых основаниях. Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

    Однако  понятие "муниципальный социализм" ничего общего с социализмом в обычном значении этого слова не имеет (это не детище социалистических идей). Требования муниципального социализма выставлялись не только в программах партий социалистического толка, но и в положениях большинства буржуазных партий. Течение муниципального социализма возникло в период, когда никаких социалистических партий не было. Как подчеркивает М. А. Курчинский, "нередко процесс муниципализации городского хозяйства был наиболее активным там, где городское управление находилось в руках консерваторов, для которых муниципализация городских служб является не требованием прежде всего справедливости и равенства, а требованием практического смысла, выгодности и жизненного опыта"¹⁰. Тем не менее, по свидетельствам современников, социалисты внесли заметное оживление в общинную жизнь,

Причины, по которым, например, немецкая социал-демократия стала участвовать в выборах органов местного самоуправления, М. А. Курчинский обосновал следующим образом. Сначала социалисты не желали отвлекать своего внимания от более важной, по их мнению, деятельности в государственной сфере, не желали размениваться на мелочи, заниматься сравнительно незначительными вопросами общинной жизни. Они боялись, что их деятельность, примененная к таким будничным интересам, потеряет свой принципиальный характер, получит вместо широкого размаха спокойный мелкобуржуазный оттенок. Но успехи, которые были достигнуты рабочими партиями Англии и Франции, заставили их изменить свое отношение к проблеме, и германские социалисты стали принимать живое участие в местной жизни¹¹.

    Существование местного самоуправления в значительной мере обусловлено совокупностью  сложившихся и утвердившихся в обществе экономических, социально-классовых и социокультурных отношений. Они и предопределяют формационную и цивилизационную принадлежность конкретных типов местного самоуправления. Взаимодействие формационных и цивилизационных начал, их взаимовлияние дают возможность реконструировать прошлое институтов местного самоуправления, показать самобытность его конкретно-исторических и этнокультурных типов.

    Формационную  классификацию местного самоуправления с определением характера сопутствующих ему производительных сил и производственных отношений мы находим у М. Вебера, который занимался проблемой генезиса городов — основных территориальных единиц самоуправления. Город, по его мнению, предстает в виде сложных перекрещивающихся процессов, главным образом экономических, социальных и военно-политических, и в виде комплекса явлений, в котором нашли себе место те различные силы развития, которые его создали и вызвали к жизни¹². У М. Вебера нет определенной теории происхождения городов. Он указывает на роль социально-экономических процессов в развитии города и раскрывает историю их взаимодействия. М. Вебер переносит принцип формационной идентификации на территориальные (городские) общины, отмечая изменчивое состояние системы управления городом. Перемещение управленческих функций от представителей знатных родов к более широкой категории граждан, а от нее, как указывает М. Вебер, к функционерам демоса особенно рельефно проявляется в различных формационных эпохах.

    Социально-экономическую  подоплеку развития городского общества выделяет Л. И. Рейснер. По его словам, сложность и функциональное разнообразие города, развитие в нем внутреннего разделения труда и социально-классовых противоречий между политической элитой и массами, аристократией и плебсом, богатством и нищетой не должны заслонять экономической основы самого существования и роста города¹³.

Формационное  воздействие обнаруживается при  изучении теорий происхождения города. "Вотчинное", "бурговое" и иные течения, объясняющие эволюцию этого явления, в основном построены на характеристике отношений собственности, анализе типов производственных отношений, экономических условий вызревания города.

    Гносеологическая  привлекательность идеи формационности находит подтверждение в отечественных монографиях последних лет. Такие работы, как "Самоуправление: от теории к практике", "Институты самоуправления: историко-правовое исследование", начинаются с анализа самых ранних политико-правовых форм самоуправления и заканчиваются рассмотрением современной практики его организации. Печать формационной идеи лежит на содержании и структуре названных работ, что отражает задачу авторов: проиллюстрировать историческую типологию местного самоуправления, показать характерные для него институты, выявить внутренние зависимости. Социально-политическая морфология местного самоуправления, обусловленная политэкономическим подходом, прослеживается в таких закономерностях: племенному самоуправлению соответствует эпоха "военной демократии"; античные города выступают формой самоуправления полисной общины; средневековому самоуправлению корреспондируют самоуправляющиеся общности-коммуны. Подобная зависимость выявляется и при исследовании более поздних этапов общественного развития.

    Идея  этнокультурной морфологии, или цивилизационного уклада, ярче выражающаяся не столько в базисных, сколько в надстроечных явлениях, также помогает реконструировать прошлое местного самоуправления и прогнозировать его будущее. Понятие "цивилизация" появилось в XVIII столетии и было тесно связано с понятием "культура". В XIX в. понятие "цивилизация" употреблялось для характеристики капитализма в целом, однако такое представление о цивилизации не было доминирующим. Н. Я. Данилевский сформулировал теорию общей типологии культур, или цивилизаций, согласно которой не существует всемирной истории, а есть лишь история данных цивилизаций, имеющих индивидуально замкнутый характер. Начала цивилизации одного культурно-исторического типа не передаются другим народам. Отсюда вывод ученого о самобытности социокультурных традиций русского народа, политико-государственных форм его существования. Н. Я. Данилевский рассматривал разнообразные институты русского общества: религию, государство, общину. Последнюю он именует "неприкосновенной формой собственности", подчеркивая ее органическую связь с присущими России формами управления¹⁴.

    Попытки выявления русской самобытной традиции предпринимались и до Н. Я. Данилевского. Так, Н. М. Карамзин, заявивший, что Россия не Европа, доказательством существования традиции, пронизывающей и определяющей всю русскую историю, считал российскую государственную самодержавность¹⁵.

Приложение  формационной идеи к местному самоуправлению дает возможность выделить качественно различные, в первую очередь с экономической точки зрения, типы данного явления, неодинаковые уровни его экономической и социально-исторической зрелости. Цивилизационная идея способствует вычленению социокультурных ценностей, норм социального поведения, свойственных этнокультурным типам самоуправления на местах.

    Замечу, что однозначное, резкое "разведение" формационного и цивилизационного начал не в полной мере отвечает сложившимся на этот счет научным представлениям. Например, Р. Г. Ланда указывает, что цивилизация несет в себе формационную специфику, складывается на протяжении нескольких формационных эпох. Л. И. Рейснер подчеркивает, что реализация историко-теоретического подхода к обществу немыслима в рамках исключительно формационного подхода¹⁶.

    В 60—-70-е гг. нашего столетия в странах  Западной Европы произошел почти  повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти; Отмеченная тенденция многократно усиливает государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами¹⁷. И. Б. Левин характеризует ситуацию связанную с расширением прав местного самоуправления, даже как экспансию государства в пределы гражданского общества¹⁸.