Понятие и структура функций местного самоуправления

    В контексте более широких преобразований в западном обществе наметился сдвиг в сторону модернизации отношений между государством и гражданскими структурами. В частности, это выражается в практике создания смешанных органов контроля — за состоянием окружающей среды, функционированием медицинских учреждений, муниципальных служб и т.д., в которые наряду с чиновниками входят представители местных общин, профсоюзов, экологических движений. И. Б. Левин называет эту тенденцию "сверхсоциализацией"¹⁹. В странах Запада подобные процессы получили оценку в рамках сложившейся теории "социального капитала", который понимается как потенциал взаимного доверия и взаимопонимания, рационально и целенаправленно формируемый в межличностном пространстве. В отличие от капитала денежного "социальный капитал" по мере расходования только возрастает, поскольку чем интенсивней практика кооперации, тем прочней единство и больше взаимного доверия. Объем "социального капитала" измеряется обычно двумя показателями: по индексу доверия ^АЙ членству в общественных объединениях.      

    Завершая  рассмотрение вопроса об идее местного самоуправления, отмечу комплексность данного явления, которая не может быть объяснена какой-либо одной причиной. Вот почему, говоря об идее местного самоуправления, следует обращаться к множественности ее начал — тому идейному наследию, которое предопределило ее эволюцию от примитивных к сложным формам организации и осуществления. Однако сама по себе самоуправленческая идея не позволяет описать местное самоуправление как целостное явление. Поэтому следует рассматривать идею местного самоуправления как неотъемлемую часть общецивилизационного пространства, включив ее в широкий контекст общесоциального развития, используя при этом как формационный, так и цивилизационный подходы. Подобная попытка и предпринята в настоящем исследовании.

    Самоуправленческая  идея открыта для всего ценного, что есть в духовном багаже человечества. Ее бытие связано с самыми разными гуманистическими, научными и другими воззрениями. В силу этого идея местного самоуправления служит своего рода каркасом для построения сложнейшей системы, о компонентах которой и пойдет речь далее.

1.2. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

Российское  местное самоуправление развивалось  из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община, как отмечают исследователи, довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления²⁰. Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что делало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода. Вот как оценивает роль этого института Н. М. Карамзин: "Скоро по кончине великого князя съехались ростовцы, суздальцы, переяславцы и все люди воинские в город Владимир на вече, следуя примеру новгородцев, киевлян и других российских граждан, которые, по словам летописцев, издревле обвыкли решать дела государственные в собраниях народных и давали законы жителям городов уездных"²¹.

    Период  монгольского владычества привнес  существенные изменения в структуру власти на Руси. В это время был нанесен серьезный удар по общинному устройству и вечевому правлению. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, -— представительную власть, которая концентрировалась вокруг вече в старших городах, политически и экономически подорвали общину². Несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы как местного самоуправления, так и российского государства в целом.

      На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние "земщины" в начале XVI в. отмечает А. Е. Пресняков. Земские соборы, по его мнению, имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще неокрепшего правительства царя Михаила Федоровича²². Во времена царствования Ивана IV (Грозного) появляется центральный орган, ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции Земской думы, которая в 1566 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и купцов. Подчеркивая разнородный состав думы, Н.М. Карамзин называет это обстоятельство необыкновенным зрелищем²³, неизвестным ранее России. Прежде дума была представлена знатными сословиями, духовенством и дворянами.

    Реформы местного управления были продолжены Петром I В январе 1699 года были учреждены  бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Последние  являлись выборными органами, но они не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. В 1702 г. упраздняются должности губных старост, а их полномочия передаются воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. В их руках сосредоточиваются все функции управления. В этот момент бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр I учреждает в городах выборные магистраты, а в Санкт -Петербурге —- главный магистрат, заведовавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Отношения между государственной властью и самоуправлением по-прежнему характеризуются напряженностью. Как отмечается в литературе, еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и вое: водам; упраздняются главный и городовой магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В :городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей,  поставленных в полное подчинение воеводам²⁴.

Каждый  исторический отрезок времени внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти, а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины XIX века.

    На  развитие местного самоуправления оказал влияние территориальный фактор, обусловивший административное обособление соответствующих частей государства. В связи с этим перед наукой встала проблема определения территориальных границ местного самоуправления, выяснения характера и объема компетенции самоуправляющихся единиц.

Потребность в теоретическом поиске диктовалась  необходимостью нормотворческой деятельности, направленной на четкую регламентацию разнообразных сторон самоуправления. Иначе говоря, законодательство нуждалось в оснащенности правовыми институтами, способными выполнить данную задачу. Поэтому научные рекомендации были необходимы и оказались востребованными законодателем.

Высокий уровень теоретической подготовленности реформы местного самоуправления подчеркивает впервые сформулированная русскими правоведами доктрина местного самоуправления и сложившийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно теория местной власти представляла собой своеобразный конгломерат отечественных традиций территориального самоуправления и заимствованных у Европы научных построений и практического опыта. Поскольку реформа была вызвана к жизни всем предшествующим этапом становления самоуправленческих отношений в России, сохранялась преемственность идеи ведущей роли сельской и городской общины в деле управления местными делами, сочетания представительной и непосредственной демократии. Общей предпосылкой самоуправленческой реформы стали идеи равенства, свободы и другие гуманистические идеалы естественной теории прав человека, востребованные и в России. Были восприняты также положения государственной и общественной концепции самоуправления, разработанные преимущественно английскими и немецкими грсударствоведами.

ГЛАВА 2. Функции местного самоуправления.

2.1. Понятие функций  местного самоуправления.

    Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены  его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического  строя,  будучи  выражением  власти  народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

    Основанное  на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

    Местное самоуправление, являясь частью демократической  системы управления обществом и  государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

    С учетом роли местного самоуправления в организаций - осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; б) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.                                                                                     

2.2. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

    Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного

значения. Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

    Представительный  орган местного самоуправления избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Согласно уставу муниципального образования возможно избрание населением и должностных лиц местного самоуправления.

    Нормы муниципального права закрепляют институты  и формы прямой демократии, посредством  которых население привлекается к решению вопросов местного значения, а также осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

По вопросам местного значения может проводиться  местный референдум, в котором  имеют право участвовать все  граждане, проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования  местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления как по собственной инициативе, так и по требованию населения.

    В муниципальном образовании в  соответствии со статьей 24 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. На них, в частности, могут приниматься решения о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования вопросов местного значения.

Статья 25 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет институт народной правотворческой инициативы. Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления, которые обязаны их рассматривать на открытых заседаниях с участием представителей населения. Право на осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.