Системы государственного и муниципального управления

Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его  организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

Важной частью нормативной  правовой системы Российской Федерации  являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», 2001 г. «О чрезвычайном положении», 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др. [4, c.234].

Правовой базой местного самоуправления также служат федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»), акты Федерального Собрания РФ (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно правовых актах субъектов РФ»), постановления Правительства РФ.

Второй уровень правовой базы местного самоуправления служат акты субъектов РФ или иначе региональное законодательство.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный  закон 2003 г. с аналогичным названием полнее регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается.

Третий уровень правовой базы местного самоуправления образуется муниципальными нормативными правовыми  актами [5, c.475].

В систему муниципальных  правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативно правовой акт муниципального образования.

В нем, согласно Федеральному закону 2003 года, отражаются следующие  положения:

– наименование муниципального образования;

– перечень вопросов местного значения;

– формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

– структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

–наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

– срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

–виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

– порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

– порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования [1].

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав  самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соответствующим  представительным органом. Однако для  привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный  орган муниципального образования  принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений  и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.

Важнейшим документом международного характера в области  местного самоуправления является Европейская  хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

В Европейской  хартии местного самоуправления определили закрепление характер и принципы муниципальной демократии.

В соответствии с Хартией:

– принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

– органы местного самоуправления определяют одну из основ демократического строя;

– право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

– это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

– существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление.

Кроме нормативных  актов правовой базы местного самоуправления могут быть договоры между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Таким образом, нормативно правовую основу местного самоуправления образуют и нормативные  договоры.

Предлагается  также считать нормативно правовой основой местного самоуправления судебные прецеденты. Судебные решения часто  имеют особое значение для понимания  сущности местного самоуправления.

Несколько постановлений  Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его организации и деятельности. Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам нормативно правовой основы местного самоуправления, достаточно много. В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации [6, c.249].

Подводя итог, можно  сказать, что правовую основу местного самоуправления, прежде всего,  определяют нормативные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств.

 

2.2 Принципы организации местного самоуправления в РФ

 

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в  масштабах РФ.

Принципы местного самоуправления:

– местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных.

Российская  Федерация в полной мере разделяет требования Европейского Сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление снабжено важнейшей характеристикой формы отправления народом своей власти. Этого более чем достаточно, чтобы уяснить истину: местное самоуправление – непременный спутник демократической России. Знакомство с Конституцией РФ способно убедить любого, что принцип местного самоуправления получил самое развернутое закрепление: отдельная глава, несколько самостоятельных статей в других важнейших главах основного закона [6, c.132].

Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических.

Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);

– принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.  Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности  опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

Муниципальным органам как властным учреждениям присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований. Российское законодательство учитывает данное обстоятельство и обязывает физических и юридических лиц подчиняться решениям местных органов, решениям, появившимся путем прямого волеизъявления, при условии их принятия в пределах полномочий местного самоуправления;

– принцип независимости органов местного самоуправления – самый спорный из всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [7, c.83].

При всем разнообразии критических суждений модель местного самоуправления сохраняет действие в РФ;

– ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основания и порядок решения этого вопроса определяются уставами муниципальных образований;

– недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти – принцип, отражающий сущность местного самоуправления.

Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают  существенное влияние на порядок  формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления.

Таким образом, указанный принцип подвергся  хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает возможности признать его.

– принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке [7, c.85].

Этот принцип  имеет еще одно более широкое  толкование. Граждане, проживающие  в муниципальном образовании, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

Вместе с  тем реализация принципа судебной защиты прав местного самоуправления, по мнению многих, имеет один существенный изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены правом обращения в Конституционный Суд РФ ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством.

Таким образом, принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ.