Налоговая система

Проведенные расчеты  показывают, что в зависимости  от сценариев развития макроэкономической ситуации в 2008 г. при установлении базовой  ставки НДС на уровне 13% без отмены льготной ставки потери федерального бюджета могут составить порядка 620 млрд. руб. в ценах 2007 г., или 1, 60% ВВП. При снижении ставки налога до 15% бюджет недосчитается около 370 млрд. руб., или 0, 96% ВВП. Если же ставка будет уменьшена  всего на 1 п. п. (до 17%), то потери прогнозируются на уровне 120 млрд. руб.

Если снижение ставки НДС будет сопровождаться отменой льготной ставки, потери будут  несколько меньше. По результатам  анализа налоговой статистики за 2007 г. доля доходов от НДС по товарам, облагаемым по льготной ставке НДС (10%), составляет около 6, 1% от общего объема поступлений. Это означает, что при  переходе в 2008 г. к единой ставке НДС  в размере 13% поступления данного налога в федеральный бюджет уменьшились бы на 1, 49 п. п. ВВП и составили 4, 64% ВВП. Если бы единая ставка налога была установлена на уровне 15%, доходы федерального бюджета от НДС составили бы 5, 36% ВВП, то есть уменьшились на 0, 77 п. п. ВВП. Наконец, переход на единую ставку в 17% не повлек бы никаких потерь бюджета.

Выпадение доходов  в диапазоне 0, 8-1, 6% ВВП в результате снижения НДС может показаться вполне приемлемым на фоне профицита федерального бюджета в размере 7, 4% ВВП, имевшего место в 2006 г. Однако стоит иметь в виду, что сегодня помимо НДС крупнейшими статьями доходов российского бюджета являются доходы от экспортных пошлин, налога на добычу полезных ископаемых и роялти в отношении нефти, газа и газового конденсата (поступления по этим статьям в доходах бюджета 2007 г. составили величину, эквивалентную 9, 0% ВВП. В 2006 г. аналогичные поступления превышали 11, 0% ВВП). Очевидно, что размер поступлений по этим статьям напрямую зависит от цен на нефть, в то время как зависимость поступлений НДС в бюджет от конъюнктуры сырьевого рынка является гораздо меньшей и гораздо более опосредованной. Поэтому на фоне существенного роста бюджетных расходов (с 15, 9% ВВП в 2006 г. до 18, 8% ВВП в 2008 г.) в случае дальнейшего снижения нефтегазовых доходов бюджета вполне возможно сокращение профицита в 2008 г., который по итогам 2007 г. был зафиксирован на уровне 5, 5% ВВП.

Еще более пессимистическая картина складывается при анализе  прогнозной динамики бюджетных обязательств и доходного потенциала на долгосрочную перспективу. Так, с учетом уже принятых решений в области дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, установления налоговых каникул, а также прогнозных темпов роста добычи и цен на сырье, поступления налога на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлины по нефти, газу и газовому конденсату уже к 2015 г. в процентном отношении к ВВП могут сократиться на 30-50% с дальнейшим снижением до 2020 г. При этом неизбежен рост бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы, связанный как с реализацией социальных программ (в соответствии с долгосрочным прогнозом Минэкономразвития России расходы бюджетов на здравоохранение, образование и науку к 2020 г. должны вырасти по сравнению с сегодняшним уровнем на величину, эквивалентную 5% ВВП), так и с поддержанием на должном уровне системы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования. По различным оценкам, одно лишь поддержание коэффициента замещения (рассчитываемого как отношение средней пенсии к средней зарплате и составляющего в настоящее время около 24%) на предельно низком уровне 26-30% потребует к 2015 г. ежегодной мобилизации средств в пенсионную систему в объеме, эквивалентном 4-5% ВВП. В то же время не планируется сокращение бюджетных расходов на оборону и безопасность, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство инфраструктуры и экономическое развитие. Все это говорит о том, что, несмотря на накопленный потенциал в виде Стабилизационного фонда и хорошие перспективы его дальнейшего укрепления в ближайший год, в долгосрочной перспективе устойчивость бюджетной системы значительно снижается, возникают дополнительные риски, которые многократно усиливаются, если основу доходов бюджетов всех уровней будут еще в большей степени составлять доходы от нефтегазового сектора.

Широкая популярность НДС в мире (по данным Международного бюро налоговой документации, в 2004 г. НДС применяли 135 стран) обусловлена  преимущественно традиционной устойчивостью  поступлений от данного налога по отношению к внешним шокам  и поведению отдельных категорий  налогоплательщиков. Сохранение НСП  в некоторых развитых странах  связано с историческими и  политическими особенностями функционирования налоговой системы и имеет  давнюю традицию. Например, в США и Канаде полномочия по установлению косвенных налогов прямо переданы конституцией на уровень штатов и провинций. В таких условиях переход к НДС в этих странах возможен лишь двумя путями: либо если провинции достигнут договоренности между собой о единых принципах исчисления, взимания и возмещения налога, как это произошло в Канаде, либо путем внесения глобальных изменений в конституцию по поводу фискальных полномочий различных уровней власти, что, очевидно, не является приоритетом политики в США. Однако в силу описанных выше проблем исчисления НСП, связанных с разграничением продаж в целях налогообложения на продажи конечным потребителям и продажи для производственных целей, во многих штатах США НСП приобретает либо основные черты НДС (то есть возмещается в случае использования налогооблагаемых товаров на производственные цели), либо имеет каскадный характер.

В России же, напротив, замена НДС на НСП не только будет  противоречить общемировой тенденции, но и потребует выработки и  апробации совершенно новых подходов как к исполнению налогового законодательства, так и к налоговому администрированию.

В целом же, для  того чтобы реально оценить последствия  замены НДС на НСП, необходимо сначала  рассчитать объем выпадающих доходов, а затем оценить возможные  поступления при различных ставках  НСП в условиях экономических  показателей 2007 г. с учетом того влияния, который может оказать отмена НДС на уровень деловой активности в экономике.

Являясь косвенным  налогом, НДС в конечном счете уплачивается либо непосредственно потребителями товаров (работ, услуг), либо лицами, приобретающими для них эти блага. В терминологии системы национальных счетов конечными потребителями выступают домохозяйства, органы государственного управления и некоммерческие организации, обслуживающие домохозяйства. При этом доля расходов домохозяйств в среднем в 2002-2007 годах составляла порядка 73, 2% общей суммы расходов на конечное потребление.

Таким образом, основными плательщиками НДС  выступают домохозяйства, а следовательно, прямая выгода от отмены НДС будет разделена между домохозяйствами и производителями товаров (работ, услуг) в том же отношении, что и распределение бремени несения НДС между ними. В условиях совершенной конкуренции при совершенно эластичном предложении и неэластичном спросе в долгосрочной перспективе речь могла бы идти о снижении рыночных цен на величину ставки НДС, а в условиях эластичного спроса и неэластичного предложения, наоборот, цены останутся неизменными, и вся выгода от отмены НДС достанется производителю. В реальности же эффект отмены НДС будет распределен между потребителем и производителем.

При этом высвободившиеся  у домохозяйств средства в основном будут израсходованы на потребление. Согласно проведенным расчетам предельная склонность к потреблению домохозяйств в России в 2002-2007 гг. составляла порядка 77% и практически не менялась. Таким образом, можно ожидать, что почти три четверти всех высвободившихся вследствие отмены НДС средств домохозяйств будет израсходовано внутри российской экономики и тем самым обеспечит прирост ВВП, равный произведению мультипликатора расходов на величину израсходованных средств.

С точки зрения бюджетных последствий отмена НДС  обусловит не только прямые потери бюджета на величину потенциальных  доходов от НДС, но и прирост поступлений  по налогу на прибыль, единому социальному  налогу и налогу на доходы физических лиц вследствие увеличения объемов  реализации производителей (или сферы  торговли) и расширения налоговой  базы этих налогов.

Принимая во внимание сложившуюся структуру  ВВП, можно заключить, что расширение налоговой базы по налогу на прибыль, ЕСН и НДФЛ будет эквивалентно не всему приросту ВВП, а лишь той  его части, которая соответствует  элементам ВВП "официальная оплата труда наемных работников" (в  среднем 34% от прироста ВВП) и "чистая прибыль экономики и чистые смешанные  доходы" (в среднем 30% от прироста ВВП).

С учетом этих факторов и доли перераспределяемых в пользу предприятий высвободившихся в результате отмены НДС средств были рассмотрены три модельных сценария потерь бюджета при отмене НДС. Первый предполагает, что в результате цены снизятся на величину ставки (рынки совершенно эластичного предложения или неэластичного спроса); второй - что цены снизятся на половину ставки, то есть на 9%, и третий - что цены останутся без изменений (рынки совершенно эластичного спроса или неэластичного предложения), а весь выигрыш от отмены НДС получат производители.

Ниже представлен  расчёт экономического эффекта в  результате перехода от НДС к НСП.

Если предположить, что произошла отмена НДС в  России (расчёты будут производится с учётом поступлений в бюджет по итогам 2007 года, без учёта поступлений от НК "ЮКОС"), выпадающие доходы бюджета будут составлять 2021,7 млрд. руб. или 6,13 % ВВП.

* Допущение 1. Ввиду отсутствия дополнительного  спроса со стороны населен мультипликационного эффекта не последует.

** Допущение  2. Распределение дополнительно образующихся  у предприятии денежных средств  между прибылью до налогообложения  и официальной заработной платой  осуществляется и соответствии  с нынешней пропорцией между  ними и счете ВВП по доходам  за вычетом чистых налогов  на продукты и импорт (40 : 60 по итогам 2004--2006 гг.).

*** Допущение  3. В сценарных расчетах эффективная  ставка ЕСН зафиксирована уровне 23%, что соответствует данным 2007 г.

Во всех рассмотренных  сценариях в результате отмены НДС  сокращение налоговых поступлений  при использовании показателей 2007 г. составляет около 850 - 1600 млрд. руб., или  около 2, 6-4, 9% ВВП. Возникает вопрос: готово ли правительство пожертвовать такой суммой и если да, то за счет сокращения каких видов расходов?

Отказ от отмены НДС не означает отказа от каких-либо реформ этого налога. Следует признать, что решение отдельных частных задач совершенствования налогового законодательства вне единого системного подхода, который был принят за основу в 2000 г. при написании главы 21 Налогового кодекса РФ, привело к тому, что эффективность некоторых положений налогового законодательства о НДС в некоторых случаях весьма сомнительна, а иногда это законодательство создает прямые препятствия для налогоплательщиков по ведению бизнеса. Все это накладывается на общие проблемы, заключающиеся в отсутствии традиций как налогового администрирования, так и исполнения налогового законодательства, специфике судебной системы и системы надзора за исполнением налоговыми органами своих обязанностей в области налогового контроля, невозможности по различным причинам принимать решения на основании критериев разумности и соразмерности.

Также необходимо признать, что с учетом применяемой  в России ставки НДС, а также особенностей российской экономики (доля экспорта, уровень развития базовых общественных институтов и т. д.) доходы бюджета  от НДС превышают прогнозный уровень, рассчитанный на основании ряда объективных  факторов. Это означает, что в  ближайшее время вполне возможно принятие ряда мер, которые могут  привести к некоторому снижению бюджетных  доходов от налога на добавленную  стоимость, но обеспечат значительное повышение его эффективности  и нейтральности, снижение издержек для налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства.

Прежде всего необходимо решить следующие задачи.

1) Упорядочить  и упростить получение возмещения  НДС в условиях применения  нулевой ставки и прочих случаях.  В частности, для подтверждения  факта экспорта необходимо установить  единственный признак - пересечение товаром таможенной границы России, исключив впоследствии требование документа, подтверждающего поступление экспортной выручки или наличие контракта исключительно с иностранным покупателем. Особое внимание следует уделить порядку применения нулевой ставки при налогообложении услуг, связанных с экспортом (например, применение нулевой ставки при транспортировке товаров трубопроводным транспортом с учетом особенностей ее оформления в отношении различных товаров и применении периодического временного декларирования, а также вопросы применения нулевой ставки при транспортировке экспортируемых товаров железнодорожным транспортом).

2) Систематизировать  различные положения Налогового  кодекса РФ в части НДС и  устранить имеющиеся внутренние  противоречия. В странах, использующих  НДС, для большинства налогоплательщиков, не совершающих сложных операций, этот налог - один из самых  простых в исчислении и уплате. Необходимо стремиться к тому, чтобы так было и в России. Для этого надо изменить правила  оформления счетов-фактур, унифицировать  права на налоговые вычеты  в различных ситуациях и освобождение  от налогообложения, уточнить  многие формулировки Кодекса,  которые могут быть истолкованы  неоднозначно и которые создают  прямые проблемы как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов.

3) Важнейшая  составная часть реформы НДС  и всей налоговой системы - повышение эффективности работы  контролирующих органов. Для этого следует наладить эффективное взаимодействие налоговых и таможенных органов, создать систему контроля, основанную на современных методах оценки рисков уклонения от налогообложения, неизвестных налогоплательщикам и применяемых исключительно налоговыми органами; повысить уровень ответственности сотрудников налоговых органов при расширении их прав, в том числе прав по вынесению решения на основании профессионального суждения о соответствии действий налогоплательщика духу и букве налогового законодательства; снизить коррупцию в государственных органах и продолжить совершенствование системы регистрации налогоплательщиков.

Если результатом  всех этих действий, которые вполне могут повлечь за собой снижение доходов бюджетной системы в  краткосрочной перспективе, станет реальный рост эффективности и нейтральности  налоговой системы и системы  налогового контроля, то это - единственный вариант развития событий, при котором  подобное снижение доходов будет  оправданным. Значительный мультипликативный  эффект, связанный с улучшением системы  налогового администрирования, а также  налоговой системы в целом, позволит не только упорядочить налоговую  нагрузку на экономических агентов, но решить целый ряд задач в  иных областях. Например, улучшение  работы налоговых органов позволит внедрить иные налоги, препятствием для  взимания которых является неподготовленность налоговых органов: речь идет в первую очередь о налогообложении добавочного  дохода при добыче углеводородного  сырья, а также о налогообложении  недвижимости. Также это позволит существенно повысить собираемость основных налогов, что весьма критично в условиях рассмотренных выше вызовов, связанных с устойчивостью бюджетной системы России в ближайшие 15 лет.