Основные подходы принятия государственных решений

Помимо конфликтов между Центральными и региональными структурами государства, различными ведомствами, многообразными экспертными группами (научными школами), предлагающими собственные подходы и приоритеты при решении социальных вопросов) здесь активно проявляются и противоречия между политическими и макроэкономическими уровнями диагностики комплексных проблем.

Но в любом случае важно, чтобы правительство научилось совмещать в повестке дня различные интересы, формальные и неформальные оценки, трансформируя потребности разнообразных контрагентов в относительно единые позиции государственных структур. Необходимо также и знание закономерностей репрезентации руководителем проблем своим подчиненным, общественному мнению или при проведении переговоров с представителям и бизнеса или международных организаций.

Субъективные основания оценки и диагностики проблемы

Для проблематизации ситуации необходим сбор информации и применение многообразных аналитических процедур. Так, аналитические процедуры предполагают выделение формализуемых (более тесно связанные с оценкой ресурсов и другими количественно просчитываемыми составляющими), и неформализуемых (предполагающие творческое решение задачи) параметров проблемы. При этом характер оценки ситуации зависит и от того, в каком формате осуществляется анализ: либо в целях проведения долгосрочной государственной политики, либо осуществления той или иной компании (совокупности взаимосвязанных акций), либо критических действий, осуществляемых в режиме управленческой реакции пост-фактум.

Аналитические технологии должны учитывать возможность существенных подвижек и в самой ситуации (меняющих формат рассматриваемой проблемы), и в окружающей среде (контексте), и даже в смене приоритетов руководства в процессе предварительного анализа проблемы. Таким образом, все эти применяемые схемы должны сохранять известную гибкость и вариативность. Большое значение имеет и понимание сдерживающих возможности государства факторов (дефицита ресурсов, прежних обязательств, состояния общественных настроений и проч.). Для этого, как правило, изучаемая ситуация разбивается на ряд составляющих, дающих возможность как дифференцированного подхода к проблеме в целом, так и последовательного решения ее более частных составляющих.

Причем наряду с ситуативными оценочными схемами в государстве постоянно действуют устойчивые измерители ситуации и решения любого вопроса. К ним относятся цели обеспечения государственной безопасности, национальных интересов, сохранения территориальной целостности страны и т.д. В соответствии с этим к процессу диагностики проблем относятся с учетом необходимости сохранения определенной секретности, закрытости от различных контрагентов, снижения транспорентности действий государственных органов и их представителей, сохранением конфиденциального характера первичной и итоговой информации.

Многообразие оценок характера проблемы демонстрирует, что первостепенным значением в этом вопросе обладает позиция конкретного субъекта, актора, чьи интересы выступают принципиальным фактором отношения к управленческой ситуации. Другими словами влиять на восприятие проблемы могут идеологические и психологические приоритеты сознания руководителей государства и его органов, их информированность, жизненный опыт, подражание чужому опыту и другие личные параметры их состояния сознания. Благодаря лидерскому видению, проблемы в основном становятся нетипичными, уникальными, самобытными.

Важно, что при этом научно-математические или иные применяемые субъектом аналогичные методы анализа чаще всего не«работают» на начальных этапах оценки и диагностики проблемы(т.е. не играют принципиальной роли при обозначении проблемы и выявлении ее характера). В истории очень мало фактов, чтобы научные результаты анализа ситуации меняли ценностно-политические приоритеты лидеров, руководителей государства (его учреждений). В лучшем случае рекомендации экспертов временно приостанавливают продвижение лидерских позиций, притормаживают реформаторский зуд руководителей. Иными словами, объективная информация практически никогда «не является основанием для принятия решений» в государстве. Правда, когда в качестве ЛПР выступает групповой актор, степень субъективности диагностики, как правило, повышается (поскольку влияние возникающей в таком случае атмосферы обсуждения вопроса нередко значит больше, чем здравый смысл, рациональный подход к проблеме).

Основные виды представлений, оказывающих воздействие на мотивы и представления лидера, производящего оценку проблемной ситуации:

- политические приоритеты выдвинувшей  лидера группы;

- общегосударственные цели;

- личные ценности и приоритеты лидера

- международные обязательства  страны;

- соотношение влиятельных политических  сил;

- гипотетические оценки реакции  мирового сообщества;

- гипотетические оценки реакции  общества;

- влияние ближнего окружения.

Среди указанных факторов прочтения ситуации ведущее место занимают ценностные и политические ориентации самого лидера. Строго говоря, следование этим основаниям и критериям оценки и есть критерий превращения общественных событий в управленческие факты.

Причем, как правило, именно политические преференции актора играют в этом процессе первостепенную роль. Причем помимо придания проблеме соответствующего социального формата они значительно сокращают время для дальнейшего анализа ситуации (поскольку за установленными политиками границами оценки, как правило, уже не ищутся варианты решения). За счет того, что политические (или качественные) критерии выступают фактором, определяющим весьма обобщенный уровень оценки ситуации, они дают возможность связать ее первоначальный диагноз с последующими действиями, в частности, с разработкой целей и их будущей реализацией. К примеру, понимание невозможности удовлетворительного решения той или иной задачи (предположим, переселить тысячи беженцев или создать прецедент при поддержке того или иного политического движения в зарубежной стране) может либо купировать дальнейшие усилия по ее решению, либо напротив инициировать аккумуляцию дополнительных ресурсов.

Политические подходы селектируют проблемы, проверяя любую из них на предмет соответствия масштабным социальным процессам. Так, политические приоритеты дают возможность отличить реальные проблемы от «проблем-фантомов» или «сфабрикованных» (СМИ или оппозиционными центрами) проблем, претендующих на участие в повестке дня. Или же, к примеру, выборы, могут переориентировать руководящих лиц на изменение точки зрения. (Например, Б. Ельцин только весной 1996 года, когда он вторично пошел на выборы президента, стал рассматривать в качестве политической проблемы хроническую невыплату заработной платы и пенсий бюджетникам). Так что, поскольку применение политических измерителей проблемы предполагает ее качественное «расширение» и «укрупнение» (связывающее решение проблемы с более широким кругом задач, стоящих перед государством, или обязательное политическое расширение той или иной проблемы), то существенным резервом повышения надежности формируемых оценок обладают технологии «переконцептуализации», которые предполагают рассмотрение сложившейся ситуации в рамках различных социально-политических шкал (социально-демографической, экономической, правовой и проч.). В этом смысле каждое новое измерение проблемы способно открыть те ее грани и свойства, которые не проглядываются при ином ее рассмотрении.

Важно видеть, что все эти качественные оценки ситуации не просто способны изменить характер рассмотрения конкретной проблемы, но и транслировать соответствующие интересы в процесс принятия государственных решений. К примеру, проблема присоединения России к Киотскому протоколу означает не только выбор той или иной стратегии экономического развития страны (либо отвечающей потребностям нашей отечественной экономики, которую соответствующие ограничения могут существенно ограничить в выборе ресурсов развития, или же ориентирующей нашу экономику на более затратные, но тем не менее природосберегающие технологии), но и свидетельствует о выборе приоритетов развития отечественной экономики в соответствии с интересами мирового сообщества (то есть особого контрагента нашего государства).

Учитывая, что политические предпочтения так или иначе связаны со стратегическим и задачам и управления, которые являются лимитирующим фактором при выработке текущих целей, то реальная диагностика проблемы рождается лишь на пересечении стратегических и тактических соображений субъекта. Тем не менее, учитывая масштабы проблем, которые вынуждено решать государство, политические измерители в любом случае не позволяют чрезмерно детализировать, углублять рассмотрение ситуации. Такое «разумное верхоглядство» дает возможность сосредоточиться только на основных параметрах проблемы, увидеть наиболее существенные ее черты и параметры.

Сочетание политических преференций с рациональными оценками дает наилучшее сочетание предпочтений и ожиданий. Однако, и такое сочетание не исключает рисков. Причем иногда цель настолько важна, что даже рациональный выбор варианта возможен лишь на основе большей доли риска.

Конечно, применение политических критериев оценки - это не одномоментная процедура. Она предполагает определенную подготовку соответствующего актора к решению задачи, его «погружение» в тему, «инкубацию», «вынашивание» проблемы (одновременно предполагающее и ознакомление с аналогичными ситуациями). Более того, помимо позитивных воздействий на решение проблемы роль политических преференций нередко играет и прямо противоположную роль. Так, памятуя уроки - в том числе и российской - истории, можно констатировать, что в ряде государств приоритет политических установок лидера нередко оборачивается слепым следованием установкам вождя, механической реализацией его ценностных предпочтений.

Очень часто встречающимся фактом является и изменение политических предпочтений в процессе диагностики и оценивания проблемы. К примеру, лидера может постигнуть «крушение надежд» относительно возможностей решения той или иной задачи или же изменившееся соотношение сил заставит его изменить начальные установки. Нередко государствам приходится сталкиваться и с тем, что политические преференции лидера толкают страну к разнообразным забеганиям вперед, транслируют идеи «большого скачка», эпохальных «реформ» (которые всегда искушают политиков, мечтающих оставить «свой след» в истории независимо от ситуации) и т.д. В то же время столь же негативные последствия имеет и механическое применение управляющими структурами стандартизированных интерпретационных схем (по типу «все так делают или «так обычно делают»), что свидетельствует об утрате личностного характера используемых процедур, в свою очередь, свидетельствующих о неспособности руководителя взять на себя ответственность или его недостаточной компетенции, низкой степени проникновения в существо проблемы.

Благодаря природе политических подходов на этой стадии принятия решений широко распространены конфликты между накопленным опытом решения аналогичных проблем и политическими требованиями конкретной ситуации. Действует здесь и т.н. «конфликт ответственности». Его суть состоит в том, что поскольку за многие решения (и их последствия) могут отвечать не принимающие в данный момент решения действующие политики, а их преемники (причем вместе с работниками аппарата управления), то это неизбежно сказывается на характере принимаемых решений. Спектр возникающих в данной ситуации (дополнительных по отношению к функциональным причинам)мотивации весьма широк и простирается от установок «после нас хоть потоп» и «навреди идущей тебе на смену оппозиции», до - «прими взвешенное решение». Особенно тяжело протекают данные конфликты в случае осуществления системных реформ, последствия которых не только отражаются на всех сферах деятельности государства, но и обладают долгосрочными последствиями. Так или иначе, но такого рода примеры показывают необходимость сохранения, условно говоря, «нижних границ» применения субъективных критериев оценки, совмещающих оценку ситуации со смысловыми параметрами ее политического диагноза.

Как показывает практика, поиск и диагностика ЛПР решаемой проблемы может носить следующий характер:

- мотивированный (т.е. детерминированный  прошлым опытом, позицией актора, представлениями о будущем и т.д.),

- механический (в соответствии  с формальными полномочиями актора),

- аналитический (нацеленный на  глубокое проникновение в существо  проблемы),

- творческий (с применением нестандартных  методов диагностики и проектирования),

- системный (рассматривающий ситуацию  во взаимосвязи с другим и  компонентам и процесса),

- фрагментарный (сориентированный  на изучение только определенной  группы факторов, взаимодействий или акций в контексте ситуации).

В качестве специфических технологий, предельно ярко демонстрирующих зависимость диагностики ситуации от позиции ЛПР, можно, к примеру, назвать механизмы «мобилизационного наклона» (предполагающие наличие устойчивых - например, идеологических - предустановок управляющего актора либо ко всем управленческим проблемам в целом, либо по отношению к проблемам определенного типа), «ошибочного интереса» (демонстрирующие ориентацию актора по преимуществу на личные или узко групповые интересы по сравнению с общеколлективными приоритетами и целями), а также «непринятия решений» (свидетельствующие о стремлении актора не допустить включения в повестку дня либо рассмотрение той или иной проблемы, либо ее определенной оценки).

Не комментируя выделенные позиции, отметим лишь то, что все выделенные фазы демонстрируют альтернативность действий управляющих субъектов в процессе диагноза и оценки ситуации. При этом ключевым значением обладает развилка фазы признания или непризнания проблемы (что дает возможность либо сэкономить государственные решения, либо приступить к их использованию). В целом же данная схема демонстрирует, что на предварительном этапе существует возможность циклического завершения всего процесса принятия решений. Иными словами, если все процедуры и действия не приведут к формулировке проблемы, то все отмеченные действия повторяется. В то же время четкая постановка проблемы на этом этапе может дать практические готовое решение задачи.

§3. Информационное обеспечение задач подготовительного этапа

Особенности информационного обеспечения лидерской субсистемы

Характер сбора и обработки информации на предварительном этапе весьма многогранен. При этом его содержание напрямую зависит от типа планируемых решений и различных фаз этого процесса. К примеру, если намечается инновационное и даже прорывное решение, то при его разработке те или иные факты могут просто не приниматься в расчет, что ведет к сознательному усечению информационного поля. В целом же обращение информации на этом этапе определяется целями повышения эффективности, полезности и оптимальности формируемых оценок проблемы. В свою очередь, учитывая ключевое место лидерской субсистемы, кратко остановимся на характеристике ее информационных возможностей.