Основные подходы принятия государственных решений

Таким образом, во всех указанных случаях структура управленческой ситуации изначально направлена на снижение вероятности принятия решения. Другими словами, в больших социальных группах задачи агрегирования гражданских предпочтений возрастают экспонсионально, что резко снижает возможности рационального учета всех потребностей и делает возможность нахождения единого - тем более оптимального - решения весьма проблематичным. Так, что только лидер, беря на себя ответственность за выбор и реализацию однозначно интерпретируемых целей, способен {причем, иногда только временно) компенсировать все эти - структурные, функциональные и прочие - расхождения процесса принятия государственных решений, придавая ему интегрированный и относительно систематизированный характер.

Есть и еще одна очень важная причина позиционирования института лидерства на политическом уровне принятия государственных решений. Она состоит в том, что именно присущие этому институту механизмы диагностики, продвижения и реализации целей способны обеспечить адекватность последних нуждам и ожиданиям общества, избежав при этом выхолащивания соответствующих управленческих проектов в череде бесконечных межведомственных согласований.

Показательно, что ряд исследователей, в частности, Д. Лалумбо и С. Майнард-Муди, прямо пишут, что теория лидерства непосредственно входит в теорию принятия решений, только и помогая понять, «что происходит в реальном мире и при реальных обстоятельствах». Они и многие другие ученые подчеркивают, что на практике даже сами чиновники не верят, что они принимают хоть сколько-нибудь значимое участие в принятии решений. То есть они признают, что пишут отчеты, присутствуют на заседаниях, вступают в дискуссии, но решений при этом не принимают. А вот лицом, принимающим решение, как правило, всегда становится конкретный лидер.

Как ни вспомнить в связи с этим мысль Г. Трумэна, что «исполнительная власть отдыхает вместе с лидерами». Неразрывная связь властных ресурсов с лидером придает власти и управлению возможность увеличивать свое воздействие. Не случайно, как подчеркивает Р. Неустадт в своей книге «Президентская власть», «исполнительная власть потенциальна. Ее фактическая мощь зависит от способностей руководителей управлять государственными рычагами и использовать формальные возможности, а также умения влиять на аппарат управления».

Благодаря возложенной на него статусной и неформальной ответственности, именно лидер выбирает область решения проблемы при комплексном обозрении ситуации, формирует рамочные предпочтения ее решения, выдвигает базовые оценочные позиции, которые впоследствии служат границами принятия решений, допустимыми ограничениями потерь при использовании ресурсов, мерой обретений и проигрышей. Состояние сознания лидера, уровень его политической культуры становится базовым основанием всего комплекса принятия государственных решений.

В этом смысле управленческим смыслом, позволяющим менять подходы и оценки проблемы, обладает даже ощущение лидером статуса и облика государства. В частности, высокая оценка статуса своей страны дает возможность лидеру полагать, что к могущественной стране ряд партнеров и даже оппонентов будут вынуждены присоединиться и по части оценки ситуации, и по предлагаемым мерам урегулирования того или иного конфликта. Другими словами, даже самоощущение главой государства возможностей возглавляемой им страны или его «Я-концепция государства» выступают исходным пунктом оценки ситуации, программирующим весь процесс дальнейшего принятия решений. Например, в годы холодной войны и СССР, и США ко многим внешнеполитическим проблемам подходили с позиций «ведущей державы» мира. В то же время в настоящее время у России в лучшем случае присутствует вес державы региональной, что не позволяет ее лидерам с прежними мерками подходить к решению международных конфликтов. В то же время с приходом к власти Путина заметно усилились амбиции и желания стать более могущественным и влиятельным на мировой арене государством.

В целом образ государства в сознании лидера, самоощущение им своей страны содержит как идентификационный, статусный, так и ролевой компоненты. Иными словами, помимо служебно-ролевых и функциональных проекций индивидуальных представлений, большую роль в диагностике проблем играют присущие конкретному лицу индивидуальные ценности, соображения личного успеха, сохранения своего положения и другие цели, обладающие персональным значением. При этом и те, и другие идеи и представления могут находится как в гармонии, так и в определенном дисбалансе, влияя на характер участия лидера в принятии решений. Известно, к примеру, что Сталин в первые полтора месяца после нападения Гитлера испытывал шок от провала своих предшествующих оценок стратегического партнерства с Германией и потому не мог полноценно участвовать в управлении страной.

Правда, нельзя не отметить, что, учитывая масштабность политико-государственных действий и наличие мощных групповых интересов, ряд аналитиков считает, что лидер является не столько самостоятельной фигурой, сколько персонажем, напрямую зависимым от окружения. Его цели зависят от окружения, общественных реакций на его действия, международных обязательств. Коротко говоря, воздействие лидера на систему принятия решений в государстве сугубо контекстуально, а решающая роль принадлежит другим. Не случайно отдельные ученые, и в частности, Ван Хорн, настаивают на том, что руководители «не вводят новых проблем повестки дня и не зовут к новым творческим проблемам. Реальные инициаторы - это политические активисты, группы интересов, исследователи, и даже сотрудники законодательных органов и бюрократы». Ну, а лидеру остается лишь функция вдохновления своих соратников своими возможностями и личным и качествами.

Чуть ниже мы еще остановимся на оценке роли окружения лидера. Однако, в данный момент важно указать на определяющее место лидера в самой трактовке проблемы, подчеркнуть ту специфику, которой обладает политический статус его (или окружения) управленческой позиции. Другими словами исходное форматирование ситуации, видение проблемы определяется не отвлеченным и от интересов лидера соображениям и (в том числе и ее рациональным видением), а приемлемым характером оценок и возможных решений как для себя, так и влиятельных контрагентов.

Иными словами, с технологической точки зрения категоризация - как когнитивный механизм рационализации проблемы - проблемы уступает место механизму интерпретации (в том числе и в рамках обыденных, дологических или постлогических представлений), в свою очередь, задаваемому ожиданиями лидера потерь и обретений как для государства, так и для себя лично. Как подчеркивает Дж. Кингдон, политический процесс - это следствие воли различных акторов, но прежде всего лидеров, ставящих в повестку дня свои собственные проблемы. Так или иначе, но в режиме повседневности (исключающем остро критические и обвальные процессы) макрорешения принимаются руководителем за весь народ, за всю массу раздробленного различными интересами населения. При этом лидер нередко гиперболизирует свой опыт и интуицию, чрезмерно преувеличивает роль идеологических установок, интересы ближнего и дальнего окружения. И если у экспертов присутствует обезличенная форма оценки ситуации, а у общества по преимуществу ее персонализированная оценка, то у лидера - опосредованная его индивидуальной позицией, ценностными ориентирами и установками. И именно она в основном и становится основанием оценки управленческой проблемы от лица государства. Так что прогностические структуры сознания, эмоциональная окрашенность ситуации в сознании лидера превращаются в ключевой фактор принятия решений. Все это говорит о том, что система информирования лидера о проблеме является принципиальным механизмом при диагностике проблемы и выдвижении целей.

Характерно и то, что именно закладываемый в оценку ситуации опыт и пристрастия лидера формируют и среду обсуждения проблемы. Вспомним вначале, что первые лица в государстве сохраняют очень существенные конституционные полномочия. Особенно это заметно в президентских и суперпрезидентских республиках, где они контролируют основные направления деятельности государства, сохраняют контроль за силовой компонентой. Как говорят в США, их президент носит сразу «пять шляп», являясь главой различных ведомств. В первый срок своего правления президент В.Путин был главой 18 государственных структур.

Примечательно, однако, что эти официальные полномочия мало сказываются на среде, в которой обсуждаются важнейшие государственные решения и которая представляет из себя сферу взаимодействия ближнего и дальнего окружения лидера.

Характерен стиль деятельности таких структур, где работа ведется, как правило, без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования. Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но тем не менее согласовывались в частном порядке в межличностном плане между Генсеком и А. Яковлевым, а также некоторыми другими руководителям и. Таким же образом, нередко в предварительном порядке, согласуются вопросы и с нижестоящими структурами. Причем часто в таких контактах даже не раскрывается смысл рекомендаций Центра для низовых структур.

В истории России хорошо известны многочисленные факты того, как ближнее окружение монархов, генсеков и вообще лидеров формировало особое пространство, в котором - по крайней мере предварительно - «вывариваются» оценки, решения, планы на будущее. (Упомянем попутно, что такие структуры нередко занимались не только форматированием решений, но и приватизацией общественной власти). Но как бы то ни было, понятно, что деятельность ближнего, рабочего окружения создает при лидере как бы капиллярную систему принятия решений, которая формируется параллельно официальным, процедурно закрепленным отношениям, но одновременно и вполне органично встраивается в нее. Она не столько обволакивает центр принятия • решений, сколько выступает его составной частью. Нередко при недостаточном количестве «политического кислорода» (т.е. включения в обсуждение вопросов более широкого круга участников, усиление его публичного характера), этот механизм обретает черты кастовости, либо провоцируя, либо способствуя усилению авторитарного характера правления в целом. Однако, в целом его можно рассматривать как органическую часть всей системы принятия государственных решений.

В контексте развития этой микросистемы лидер может инициировать создание ряда институциональных структур, которые служат укреплению его политического влияния. По сути такие структуры подчеркивают, что в условиях, когда институт харизматического влияния нестабилен, эта структура обеспечивает все необходимые процедуры принятия решений. И такое положение во многом обусловлено и исторически, а главное - практически. Ибо регламентированная структура государственного управления не всегда способна гибко отвечать на вызовы времени. Например, И. Янис подчеркивал, что из-за чрезмерной лояльности друг к другу в таких объединениях и складываются предпосылки для принятия неверных решений, В то же время такие формы институциональной поддержки позволяют усиливать контроль или управляемость многих важных для страны процессов.

Информационная система лидерской диагностики проблем и разработки решений кардинально отличается от той процедурно обозначенной и институализированной сферы, куда лидер включен как управленческий институт, носитель высших государственных статусов. Это свидетельствует и о том, что сила лидера как управленца состоит не столько в наличии у него статусных полномочий, сколько в тех возможностях, которые возникают при их реальном использовании и взаимодействии с другими группами управляющих. Точнее говоря, государственная машина в силу своего функционально «рыхлого» характера позволяет лидеру в рабочем порядке перераспределять определенные управленческие функции, а главное оказывать такое воздействие на различного рода структуры, которое позволяет многократно увеличивать его полномочия и влияние на принимаемые решения. И хотя официальные структуры частично сдерживают политико-управленческий «произвол» лидера, но у того в свою очередь есть масса способов обойти многие из этих ограничений. Например, Х. Скотт писал о Ф. Рузвельте, что тот создал коалицию внутри страны, которой при его жизни никто не мог нанести поражение.

Надо признать, что значительная часть энергии лидера неизбежно уходит на поддержание стабилизационных отношений с административными структурами. Так что данная управленческая подсистема неизбежно связана с раздвоением энергии руководящей подсистемы, компенсировать издержки которой призваны вспомогательные органы (помощники, лояльные сотрудники администрации и проч.).

Именно лидер, выступая одновременно официальным и неформальным центром выработки и принятия решений проецирует на себя влияния важнейших контрагентов. Одновременно, поскольку он руководствуется не только формальными, но и неформальными соображениями, то процедурно-статусные установления лишь частично воздействуют и ограничивают его действия по принятию решений. При этом только у лидера на постоянной основе существует реальная возможность, игнорируя публичные и коллективные дебаты единолично принимать общезначимые решения. Другими словами, лидерский механизм может без формальностей принимать многие важные для общества решения. На этом фоне понятно, что даже статусно обоснованные решения ведомств по отношению к первым лицам имеют по сути лишь рекомендательный характер. (В этой связи можно вспомнить, что Президент Б.Н.Ельцин многократно игнорировал совместные решения Совета Федерации и Государственной Думы, преодолевающие его вето на различные законопроекты).

Реальная управленческая позиция лидера ставит всех его контрагентов в положение, при котором часть их влияния воспринимается им в официальной, а часть в неофициальной форме. При этом за счет перенесения акцентов с одного компонента взаимоотношений на другой лидер обретает дополнительные возможности для корректировки оценок проблемы, модификации планов и других компонентов решений. Таким образом процедурно нормативные инструменты используются лидером выборочно и сугубо инструментально, применительно к тем целям, которые для него действительно важны и в том формате, который ему необходим.