Основные подходы принятия государственных решений

Такого рода характеристика механизма принятия государственных решений показывает, что его природа, заданная одновременным встраиванием государства в систему национальной и международной организации жизни и характерной для данного института внутренней организацией, является диссипативной и неравновесной, включающей в себя как органические, так и неорганические (с точки зрения управленческой компетентности управляющих) элементы. Основной тип движения такого механизма - смещение (от одного контура к другому), характер функционирования - рассеянный, а самое типичное состояние - дисбаланс (демонстрирующий трудность, а то и невозможность достижения сбалансированности конфигурации контуров и ресурсов режима власти).

В соответствии с этими чертами государство оказывается неспособным осуществлять свои регулирующие функции без централизации и обеспечения работы органов управления по типу «сверху вниз», что демонстрирует постоянную потребность данного института в координации и согласовании позиций разных уровней и структур со стороны единого центра власти и управления. При этом централизация не может быть связана с полным контролем властей за всеми зонами ответственности данного института, предполагая (на контролируемой им территории) как совместное распределение его полномочий с другими структурами, так и частичное доминирование горизонтальных (сетевых) методов регулирования (правда, государство может быть и независимым от таких сетевых структур). В основном же централизующий механизм при принятии решений действует двояким образом: для выбора главного контура смещения власти и управления, а также в целях концентрации на этом направлении необходимых для решения задачи государственных ресурсов.

Одновременно столь же органической чертой механизма принятия государственных решений выступает и специальное информационное сопровождение целей, направленное на установление управленческих и легитимизирующих власть контактов с гражданскими структурами. Причем, в современных условиях этот информационный компонент обретает дополнительное и весьма принципиальное для всей деятельности государства двоякое значение. Так, с одной стороны, ПР-коммуникации формируют имиджевую оболочку принимаемых государством решений, без которой последние не только не могут функционировать в рыночном пространстве публичной политики, но и обеспечить виртуальную целостность государства (правящего режима). С другой же стороны, информационные процессы и связанные с их развертыванием структуры (технотелемедиумы) становятся сегодня важнейшим условием и направлением централизации власти, сохранения вертикального характера государственного регулирования (и даже принуждения).

Контуры управленческой активности государства как субъекта принятия решений:

- власть/управление/контроль/ кризисные/ поступравленческие действия

- смена приоритетных контрагентов  государства

- центр/регионы

- различные конфигурации элиты

- политический/макроэкономический/административный  уровни управления

- национальные/межгосударственные  приоритеты

- легальные/ легитимные методы  принятия решений.

На практике реальное пересечение всех этих контуров деятельности государства при принятии решений придает этому механизму внутренне обратимый, инверсионный характер, свидетельствующий как о возможности институтов власти и управления постоянно менять форматы своей служебной деятельности, так и о постоянных и многократных «смещениях» центра принятия решений (ЦПР). Такое положение создает в государстве абсолютно противоречивую среду взаимодействия его различных звеньев, принимающих участие в выработке и реализации целей. В то же время действующие при принятии конкретных решений формальные и неформальные факторы (например, тип политической системы и действующего режима, активность общества и корпораций, характер правящего класса и внутриэлитарные отношения, организационное строение госаппарата, качество ЛПР и т.д.), хотя и являются теоретически открытой совокупностью обстоятельств, на практике (еще раз подчеркнем - при решении отдельного вопроса) всегда задают некий доминирующий вектор деятельности государства или, другими словами, выделяют приоритетный контур активности его управленческих структур.

В итоге, если прокомментировать оценки, данные механизму принятия государственных решений, с чисто теоретической точки зрения, то следует подчеркнуть нецелесообразность их описания через совокупность неких (ориентационных, социально-целеполагательных и организационно-инструментальных) субсистем. На наш взгляд, такого рода подходы предметно демонстрируют ограниченность структурно-функционального подхода и присущего ему способа идеализации принятия государственных решений. Реальный же механизм этого процесса как раз синтезирует все эти направления деятельности государства. Так что, более адекватным подходом следует признать тот анализ механизма принятия государственных решений, который позволяет зафиксировать его асинхронность (признающую возможность различных органов и структур власти и правления функционировать в относительно автономных режимах), многоуровневость (фиксирующую неоднозначную взаимосвязь и несопоставимую ответственность у различных структур власти и управления) и мультисегментированность (демонстрирующую наличие различных секторов, зон ответственности и полномочий госструктур при выработке управленческих целей).

Иначе говоря, более адекватным методом описания этого механизма выступает признание одновременного совмещения в нем различных режимов, форматов и направлений деятельности государства. Коротко говоря, совмещаемые контуры активности государства, не позволяя ему ни сохранять постоянный приоритет политических, макроэкономических или иных оценок проблемы, ни обеспечить доминирование формальных или неформальных процедур при разработке решений, ни строго позиционировать место ЦПР, ни добиться однозначности при определении других выше указанных параметров управленческой деятельности, и есть показатель specifica differentia механизма принятия государственных решений.

Глава 5. Этапы принятия государственных решений

§1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений

Модели принятия государственных решений

Принципиальная роль лидерской подсистемы, маятниковый характер механизма принятия решений, взаимосвязанные, но противоречивые контуры деятельности государства не отменяют, а лишь усложняют логику характерного для государства целеполагания. Как уже говорилось, персонально-личностные параметры применения разнообразных технологий принятия и реализации решений находятся в сложной взаимосвязи с процедурными и нормативными методам и диагностики, прогнозирования, а также другими приемами выработки и реализации целей. Тем не менее и этот сложный процесс возможно известным образом рационализировать, выявив и определенные модели предпочтений управляющих, и особенности их взаимодействия с объектом регулирования, и перечень решаемых им и задач, и даже некую последовательность предпринимаемых ими акций.

В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений:

- модели компромиссов, делающие  акцент на способах взвешивания  и оценки замен в средствах  и целях.

- одно- и многоцелевые и многомерные  модели принятия решений. При  этом данные модели могут разделяться нате или иные типы в зависимости от числа целей или критериев, которые используются для оценки различных вариантов. В случае применения нескольких критериев - что особенно характерно для государства - модели такого типа определяются как многокритериальные.

- оптимизационные модели, воплощающие  концепцию системы в целом  для достижения оптимальных результатов  в тех или иных (региональных, местных и прочих) локалитетах.

- оценочные модели, с помощью  которых версии(альтернативы) и информация  объединяются в составное(глобальное) решение.

- познавательные модели, с помощью  которых проверяется истинность  решений в рамках используемой  теории или методов рассуждений (оценки).

- диагностические модели, устанавливающие  методы систематического поиска  в случае нарушения нормальной работы системы управления.

Наряду с этими, повторимся, всеобщими схемами характеристики взаимодействия субъекта и объекта управления существует немало и других, более частных, но столь же операциональных моделей, описывающих данные взаимодействия. Так, практический опыт позволяет говорить о моделях актуального управления (подразумевающей преимущественно новые, нестандартные программы деятельности субъекта), аккумулятивного принятия решений (предполагающей, напротив, ориентацию на стандартные приемы управленческой деятельности, традиции и стереотипы), командно-административного регулирования (делающей акцент на силовых и принудительных мерах целенаправленной деятельности), волевой некомпетентности (описывающей способы, присущие волюнтаризму и некомпетентному вмешательству в социальные процессы), научного управления (предполагающей широкое использование при принятии решений математического аппарата), с разомкнутой (характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение) и с обратной связью (включающей общественность в процесс разработки государственных решений) и др.

С точки зрения характера взаимодействия государства со своими контрагентами часто говорят об авторитарных (подразумевающих по преимуществу единоличные формы выработки решений), консультационных (свидетельствующих о совместном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан, но с высоким уровнем единоначалия) и коллективистских (свидетельствующих о совместном и равноправном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан при принятии решений) моделях. Также выделяют институализированные (с доминированием процедурно-нормативных механизмов принятия решений) и слабо институализированные (где доминируют субъективно-личностные установки и приоритеты управляющих), адаптивные (рассчитанные по преимуществу на приспособление, а не разрешение ситуации) и инновационные (предполагающие установку на преобразование и конструирование действительности) модели.

Такого рода теоретические схемы фиксируют доминантные способы и механизмы взаимодействия различных групп управляющих, характерные методы расчета целей и использования ресурсов, а также иные важные параметры процесса принятия решений. В рамках этих своеобразных моделей существуют и различные перечни задач и функций, которые осуществляются управляющими. В то же время при всем своеобразии такого рода действий можно говорить и о неких универсальных составляющих этого процесса, т.е. тех конкретных акциях, которые осуществляются субъектами принятия решений вне зависимости от характера их взаимосвязей со своими контрагентами. Так что, несмотря на дискретный характер процесса принятия государственных решений, содержание, характер и последовательность такого рода действий может быть отображено в соответствующих фазах государственных решений.

Критерии этапизации принятия государственных решений

В этом смысле в процессе принятия государственных решений всегда сохраняется перечень неких обязательных для выполнения задач, взаимосвязь которых и предопределяет жизненный цикл принятого решения. В принципе наличие последовательности в действиях по принятию решений касается любых, в том числе и корпоративных структур. В этом смысле только универсальный механизм «прерыва решений», предполагающий возможность (в силу тех или иных причин) возвращения ЛПР к более ранним стадиям действий и таким образом нарушающий эту последовательность, деформирует самою идею этапизации процесса принятия решений.

С другой стороны, выделение этапов всегда отражает особую логику действий того или иного субъекта, осуществляющего свои специфические задачи. Так что и для государства (в рамках принятия присущих ему решений), несмотря на присущую ему рациональность, существует возможность выделения характерных для него этапов управленческих действий, которые не могут быть описаны сугубо менеджеральными схемами. Ведь в государстве действует особая логика, сочетающая политические и административные, процедурные и субъективные составляющие.

Другими словами, условием состоявшегося (разработанного и в той или иной мере реализованного) решения выступает осуществление определенного круга задач, в свою очередь, востребующих определенные технологии и процедуры. Качественно различный характер стоящих перед корпусом управляющих задач предполагает членение этого процесса на различные фазы и этапы взаимодействия. Различные формы сегментации, дифференциации этого процесса носят не только логический, но и практический характер. То есть, несмотря на то, что в реальности управленческие процедуры так или иначе совмещаются и функционируют, как бы, в параллельном режиме, все же и на практике зачастую складываются препятствия между задачами, выполняемыми на различных этапах и предполагающими включение (взаимодействие) иных акторов и т.д.

На каждом из этапов складывается свой характер взаимодействия между основными акторами, уровнями диагностики ситуации и другими параметрами процесса, что в результате дает основание говорить и о жизненном цикле каждого из этапов. Все это свидетельствует, что тип и характер задач (и соответствующих действий) меняется от этапа к этапу. Однако, смысл выделения различных этапов принятия государственных решений состоит не столько в демонстрации их относительной автономности, сколько в подтверждении ими взаимосвязанного (относительно последовательного) характера осуществления всех минимально необходимых и достаточных действий для производства конкретного решения - от его разработки до реализации.