Основные подходы принятия государственных решений

Спектр отношений лидера со своими ведущими контрагентами при принятии решений

Лидер и его ближнее окружение

Лобби, группы давления

Международные структуры

Административные структуры

эксперты

СМИ

Общественное мнение

Констатируя наличие данных контрагентов, а главное -характер их взаимоотношений с лидером, можно увидеть, что составной частью диагностики и урегулирования той или иной проблемной ситуации со стороны лидера является учет соотношения задействованных в принятии решения сил и прежде всего сохранения им внутриэлитарного баланса. Иначе говоря, вокруг лидера постоянно возникает зона конфликтов, которая способна многократно увеличить в национальном масштабе микрогрупповых противоречий, создать непропорциональные приоритеты для тех или иных частей населения. В этом смысле принятие решений становится процессом достижения некоторой формы соглашений между группировками правящего класса. Причем надо учитывать, что элитарные представители, включаясь в процесс выдвижения общесоциальных требований, могут под этим прикрытием продвигать и свои узкокорпоративные задачи. Так что лидер должен уметь гасить контрактивность иных элитных группировок.

Таким образом в принятии решений разнообразным действиям по диагностике, экспертированию, прогнозированию ситуации неизменно сопутствуют акции по налаживанию должных взаимоотношений между представляющим государство лидером и его контрагентами. Когда и какая из составляющих этого процесса обретет главенствующее положение, сказать априори невозможно. Это крайне ситуативный процесс. Однако, в данном аспекте можно отметить ряд весьма важных параметров, оказывающих существенное влияние на содержание процесса принятия решений. Например, важным значением обладает соотношение мнений (рекомендаций) различных групп правящего класса (коллективных органов) и позиций (импровизаций) самого лидера. В то же время можно видеть, что главными политическими контрагентами лидера, как правило, всегда выступают общественное мнение (а в зависимости от характера проблемы - и международное общественное мнение) и политическая оппозиция, т.е. те структуры, с которыми необходимо на постоянной основе вести публичный диалог в целях защиты и оправдания принятых решений.

Все это показывает, что для политического уровня целеполагания в основном характерны непрямые, то есть сопряженные с дополнительными, независимыми от характера решения задач параметрами выработки решений и особенно продвижения к цели. Достижение ключевых государственных задач осуществляется здесь с помощью маневров, тактических отступлений, временных соглашений и разнообразных акций лидера с привлечением общественности. В целом же для налаживания должных коммуникаций с каждым контрагентом лидером применяется своя политическая линия, особые технологии.

Например, в отношениях с обществом могут применяться методы расширения прав и свобод или же напротив, информационная блокада и даже репрессии по отношению к инакомыслящим. В качестве частных методик используются дебаты, патриотическая риторика, режим (официального) молчания, отвлечение внимания и инициативы. В то же время в отношениях с аппаратом управления могут применяться технологии поддержания выборочных контактов, распространения «мнений руководства», установления деловой коммуникации (осуществляемой без личного общения, через помощников), способы распределения бюджета (организация трастовых фондов, предоставление кредитов и займов по политическим мотивам, предоставление концессий и налоговых льгот и т.д.) и прочие методы.

Понятно, что при налаживании такого рода балансирующих контактов один лидер, к примеру, может быть эффективен в отношениях с обществом, другой с лобби, третий со СМИ и т.д. Вообще же имеет смысл отметить наличие четырех важнейших типов лидерства, отражающие его приоритетные связи с самыми авторитетными игроками в поле политики, власти и управления: лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с обществом; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с аппаратом государственного управления; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с оппозицией; лидеры, умеющие налаживать коммуникацию с международным и структурам и.

При взаимодействии лидера со своими важнейшими контрагентами формируется повестка дня, т.е. перечень взаимно признаваемых приоритетов, определяющих проблемы, требующих вмешательства государства и принятия соответствующих решений. Строго говоря, итоговая повестка дня (ставшая результатом компромисса между лидером и его оппонентам и) может отличаться от индивидуальной повестки дня лидера (отражающей его индивидуальные подходы к социальным проблемам), а также от медиаповестки, задаваемой СМИ. Однако, на практике в подавляющем большинстве случаев именно от лидера (т.е. лидерской подсистемы управления) зависит, чему отдать приоритет, что и как выносить на публичное обсуждение, на что направлять общественные ресурсы. Это, опять-таки приоритетное, положение лидера в данном вопросе обусловлено еще и тем, что его отдельные контрагенты принципиально ограничены в своих возможностях влиять на содержание повестки дня. Например, как указывал ЧЛиндблом, «администраторы не могут избежать ценностных конфликтов путем апелляции к предпочтениям демократического большинства, поскольку по большинству конкретных вопросов предпочтения могут быть не зарегистрированы. Наконец, они вообще могут не существовать в публичной дискуссии, достаточной для привлечения внимания электората к данной проблеме».

Итак, можно констатировать, что институт лидера является основополагающей субсистемой на политическом уровне принятия государственных решений. Лидерская субсистема как бы оформляет интервенцию индивидуальности в регламентированный процесс государственного управления. В зависимости от того, придерживается ли он стиля ответственного проектирования, маневрирования или имитации деятельности, применяется ли им частая смена установок, поощряется или не поощряется личное соперничество, вкусовщина и даже произвол, от всего этого непосредственно зависит и характер принятия государственных решений, и состояние всей системы управления государством. Лидер-руководитель, лидер-модератор, лидер-марионетка или другие типы руководства - это, в первую очередь, аттестация тому типу принятия решений, который складывается в том или ином государстве, и тем проектам, которые реализуются правящим режимом. В этой связи весьма характерно признание бывшего министра финансов в правительстве Дж. Буша. В своих воспоминаниях о работе в Белом Доме он писал, что еще задолго до 11 сентября президент требовал от всех своих подчиненных: «Идите и найдите мне повод к войне с Ираком». Ну, а последствия этой внутренней установки американского президента хорошо известны не только в Америке.

Весь управленческий механизм в лидерской подсистеме по преимуществу основан на суждениях и оценках либо отдельной личности, либо узкой группы окружения. По этим причинам на политическом уровне принятия решений предельно минимизирована алгоритмичность управления, а выбор альтернатив зависит не от рациональных суждений, а от соотношения сил участвующих в принятии решений игроков. Механизм принятия решений отличает спонтанность, применяемые методы в основном носят качественный характер, а жизненный цикл решения оказывается весьма субъективирован. В целом, методология принятия решений на политическом уровне, благодаря лидерской компоненте, основана не столько на рациональном и уж тем более научном анализе, сколько на защите интересов и сопутствующей ей конкуренции, поиске компромиссов, налаживании сотрудничества и других аналогичных технологиях. Не случайно, как пишет А. Шаркански, для политика управление «это форма рациональности, которая лучше чем «объективная рациональность». Будучи основанным на убеждениях, пристрастиях и предпочтениях лидера и его окружения, а также учитывая то, что соотношение сил и ситуация могут изменяться весьма динамично, политический тип выработки целей ориентирован на краткосрочный анализ и способ принятия решений.

С учетом собственно человеческих качеств лидера, а также и в связи с постоянным оспариванием выдвигаемых им приоритетов со стороны конкурентов, изменением ситуации и соотношения сил политические цели неизбежно обретают внутреннюю противоречивость и неоднозначность, способность к инверсии. И все же именно за счет постановки таких широких целевых установок политика задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий, одновременно формируя и социальную базу его реализации. Наиболее распространенными формами разработки и принятия решений на политическом уровне выступают популизм, политика партийных пристрастий, волюнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм и клиентаризм.

В то же время противоречия в лидерской субсистеме могут инициировать разнообразные и, что самое важное, значительно более масштабные конфликты в обществе и всей системе управления государством. Например, многие руководители нередко не владеют всей необходимой для принятия решений информацией. А такая информационная блокада лидеров может спровоцировать неадекватные действия, кадровые перестановки и усиление противоречивости общего курса развития государства. Более того, как известно, нередко лидеры среди общественных проблем выбирают те вопросы, которые приносят им голоса избирателей, а не те, которые нужны обществу. В силу ряда черт лидерской подсистемы для политического уровня также характерны известная непоследовательность действий, смена установок, отказ от прежних обязательств, расхождение между риторикой и практическими действиями. Так что лидерская подсистема не только снижает структурные недостатки системы государственного управления, но и одновременно повышает риски принятия решений. Все это является серьезным поводом к постоянному усилению требований к функционированию данной подсистемы.

Коротко говоря, благодаря лидерской субсистеме, политический уровень принятия решений представляет собой специфическую подсистему, формирующую широкие цели общественного развития и представляющую форму руководства всей системой государственного управления. Влияние центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. Однако, в силу наличия иных (нередко более авторитетных) центров политического воздействия процесс принятия государственных решений становится остро конкурентным, динамичным и крайне противоречивым. Одновременно можно утверждать, что процесс принятия решений в целом является важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующим и в обществе группами.

§3. Макроэкономический и административный уровни

принятия государственных решений

Специфика макроэкономического уровня принятия решений

В противоположность выше указанному политическому уровню разработки и выдвижения целей государство выступает в процессе принятия решений и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления. Здесь кардинально меняются основные параметры его деятельности. Так, главной целью для него является не сохранение власти той или иной группировки правящего класса, а обслуживание населения и интеграция общества как социально-экономического целого. Поэтому доминирующим стилем взаимоотношений государственных структур и общественности являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых. Этот формат отношений предполагает, что органы управления будут действовать путем стимулирования поведения граждан, которые в свою очередь будут иметь возможность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на вызовы государства. В данном случае государство уже применяет методы контроля, стимуляции, но не силового принуждения.

На данном уровне политически обозначенные оценки проблемы переносятся в практическую плоскость, наделяя их дополнительными показателями. На данном уровне главным действующим субъектом становится правительство, исполнительные органы, а основным содержанием их функций структур является реализация целей хозяйственно-распорядительной деятельности. В свою очередь это предусматривает, что структура органов принятия решений носит в данном случае линейно-штабной характер (в том числе подразумевая и наличие определенных сетевых объединений). Соответствующие министерства, ведомства, отделы и департаменты, а также другие органы государства составляют единые цепочки управленческих действий, рационализирующих и даже алгоритмизирующих данный управленческий процесс.

Государственные служащие здесь сориентированы на то, чтобы принимаемые ими решения принесли максимальную пользу как можно более широкому кругу граждан. Таким образом исполнительно-распорядительный органы стремятся строить свою деятельность на принципах объективного видения ситуации. Функционально обусловлено и стремление государственных органов максимально экономно поддерживать сформулированную линию развития. Другими словами, вся система государственного управления ориентируется на постановку целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении социальной стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления. Если к примеру, в бюджетном процессе политические подходы связаны с согласованием интересов между группами, балансировкой сил, и другими аналогичными задачами, то экономически эта задача решается через устранение соперничества сторон на ресурсной и на правовой основе.

Конечно, и на этом уровне существенным значением обладает позиция «первых лиц» (в правительстве, министерствах и ведомствах). Однако, в данном случае их возможности к навязыванию повестки дня, доминированию при выработке окончательных приоритетов достаточно ограничены. Во-первых, в связи с наличием контроля со стороны политических структур, а также действием законодательства и правоприменительной практикой. Во-вторых, по той причине, что соответствующие отдельные области и сферы социальной жизни, в большей степени дают возможность применения конкретных показателей успеха, нежели межсекторная область, все общество в целом. В-третьих, существенно более высокую в функциональном отношении роль выполняют эксперты и представители академического сообщества. Они способны формулировать и публично информировать общественность об альтернативных подходах в решении той или иной конкретной задачи.