Оценка результатов приватизации в России

Невозможность приватизации отдельно стоящих объектов была вызвана не только отсутствием  правоприменительной практики в  этой области, но и противоречием между некоторыми нормами федерального законодательства, в первую очередь – в части определения цены продажи.

С одной стороны, Федеральный закон «О введении в  действие Земельного кодекса Российской Федерации» устанавливает выкупную цену только для продажи земельных участков по правилам статьи 36 ЗК РФ, т. е. для граждан и юридических лиц, уже ставших собственниками зданий, строений и сооружений.

 С другой  стороны, норма приватизации объектов  недвижимости одновременно с  земельными участками не предполагает продажу земли именно собственникам недвижимости. Это связано с тем, что при одновременной продаже недвижимости и земельного участка в ходе торгов определяется не собственник, а лишь покупатель строений. Собственником же победитель торгов станет только после государственной регистрации перехода права собственности. Следовательно, буквальное соблюдение принципа одновременности означает совершение сделки приватизации с лицом, которое

еще не приобрело  статус собственника.

Из - за отсутствия ясности в вопросе определения цены земли при приватизации возникали различные точки зрения на возможные пути решения этой проблемы, а именно:

1) цена должна  определяться в соответствии  с Федеральным законом «Об  оценочной деятельности», т. е.  должна определяться рыночная стоимость, поскольку статья 8 указанного Федерального закона предполагает обязательное проведение рыночной оценки в случае совершения сделки (в том числе приватизации) с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципалитетов;

2) цена должна  определяться в соответствии  с Указом Президента Российской  Федерации от 22.07.1994 № 2284 «Об основных  положениях Государственной программы  приватизации государственных и  муниципальных предприятий в  Российской Федерации после 01.07.1994», действующим в части, не противоречащей федеральному законодательству, т. е. нормативная цена земли;

3) цена должна  соответствовать цене, установленной  Федеральным законом «О введении  в действие Земельного кодекса  Российской Федерации», т. е. от 5 до 17 ставок земельного налога за единицу площади для полуторамиллионного города.

Ни один из этих вариантов  не мог быть применен органами по управлению муниципальным имуществом, поскольку  не в полной мере соответствовал законодательству и реальной действительности.

В первом случае отсутствовала методика рыночной оценки земли, на территориях многих субъектов  Российской Федерации отсутствовал свободный оборот земельных участков, как первичный, так и вторичный  рынки земли. Это не давало возможности  применить один из основных подходов к определению рыночной оценки – сравнительный подход, представляющий собой совокупность методов оценки стоимости объекта оценки, основанных на сравнении объекта оценки с аналогичными объектами, в отношении которых имеется информация о ценах сделок с ними. На мой взгляд, без применения именно сравнительного подхода любая рыночная оценка не в полной мере будет соответствовать определению рыночной стоимости. Только метод сравнения продаж может позволить определить «наиболее вероятную цену, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие -либо чрезвычайные обстоятельства» (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»). Кадастровая оценка земли, проводимая под эгидой Федеральной службы земельного кадастра России, также не могла заменить собой полноценную рыночную оценку, т. к. изначально имела иное, нежели рыночная оценка, предназначение, отличалась по субъектам проведения, форме, методам и содержанию

При продаже  по нормативной цене, которая, например, в городе Омске составляет 200 - кратную  ставку земельного налога, разница  между ценой земли и ценой  объекта недвижимости настолько велика, что практически лишает объект продажи покупательской привлекательности. Опыт показал, что за все время действия норм Указа Президента Российской Федерации от 22.07.1994 № 2284, предоставлявших возможность выкупа земли собственникам приватизированных предприятий, лишь небольшая часть собственников заключила договоры купли*продажи по нормативной цене земли.

В третьем случае, напротив, цена земли минимальна и, безусловно, интересна потенциальным  собственникам земли. Однако в случае изъятия земель для государственных или общественных нужд, эта цена несоразмерна выкупной цене, выплачиваемой органами местного самоуправления или государственной власти собственникам приватизированных участков.

Полностью приостановить  приватизацию было невозможно, т. к. согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а, следовательно, и ответственность за вред, причиненный вследствие ненадлежащего его содержания. Как правило, на продажу выставляются старые, не используемые в хозяйственной деятельности и имеющие высокую степень износа здания, строения и сооружения, которые могут в любой момент разрушиться и тем самым причинить физический и материальный ущерб гражданам или юридическим лицам. При отсутствии материальных ресурсов у местных бюджетов на восстановление ветхого нежилого фонда для городского самоуправления единственной возможностью избежать предполагаемых вредных последствий являлось отчуждение подобного рода объектов в частную собственность. Поэтому на тот момент продажа зданий, строений и сооружений, принадлежащих муниципальному образованию, осуществлялась не в рамках приватизации, а иными разрешенными законодательством способами.

Для начала обратимся  к определению понятия «приватизация». Закон о приватизации понимает ее как возмездное отчудение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, но его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении (наряду со всеми прочими основаниями, перечисленными в статье 3 Закона о приватизации) государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Отчуждение указанного имущества регулируется иными федеральными законами.

Согласно статье 295 ГК РФ предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему  по праву хозяйственного ведения  имуществом. Собственник лишь дает согласие на отчуждение предприятием недвижимости. В городе Омске разработано и действует Положение о порядке дачи согласия на отчуждение имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями (МУП) на праве хозяйственного ведения и муниципальным учреждениям на праве оперативного управления, утвержденное Омским городским Советом, которое устанавливает процедуру согласования подобных сделок.

Таким образом, продажа муниципального имущества  МУПами не регулируется нормами о  классической приватизации, а, следовательно, и требование о необходимости  одновременного отчуждения объектов и земельных участков на такие правоотношения не распространяется

Учитывая, что  объекты, выставляемые на продажу, практически  всегда имеют балансодержателя, т. е. предприятие, обладающее правом хозяйственного ведения на объект недвижимости, но не использующее его в своей хозяйственной деятельности, в тот период продажу таких объектов целесообразнее всего было осуществлять не путем изъятия имущества в казну и дальнейшего осуществления процедуры приватизации, а путем дачи согласия на отчуждение имущества предприятием самостоятельно согласно статье 295 ГК РФ. Между тем подобного рода практика является скорее исключением, чем правилом, поскольку приватизация муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» является одной из основных функций муниципалитетов, которая позволяет обеспечить контроль за рациональным использованием муниципальной собственности и соблюдением основных принципов приватизации – равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

В связи с  этим новый Закон о приватизации, вступивший в силу 26.04.2002, помог

разрешить часть  неурегулированных ранее вопросов. В частности, статья 28 Закона о приватизации полностью посвящена отчуждению земельных участков, занятых зданиями, строениями и сооружениями.

Пункт 7 указанной  статьи установил выкупную цену для  всех без исключения застроенных  земельных участков, однако не определил порядок приватизации, что в очередной раз вызвало большое количество споров и толкований. Предлагаю рассмотреть три возможных варианта решения проблемы.

Вариант I

Объектом приватизации становится единый имущественный комплекс, состоящий из здания, строения, сооружения с находящимся под ним земельным участком (застроенный земельный участок). При этом начальная цена продажи на конкурсе или аукционе состоит из рыночной оценки объекта недвижимости, включающего в себя выкупную цену земельного участка.

Преимущества этого подхода очевидны. При его применении будет постепенно реализовываться один из основных принципов нового земельного законодательства – единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Кроме этого, в проектах нового законодательства о налогах и сборах отсутствует норма раздельного налогообложения объектов недвижимости и земельных участков, а объектом налогообложения недвижимости предполагается считать именно имущественный комплекс, включающий недвижимое имущество и землю.

Однако при  реализации этого подхода могут  возникнуть сложности в связи  с тем, что:

• невозможно определить предмет договора как единый имущественный  комплекс

и учесть его  в Едином государственном реестре  земель, т. к. отсутствуют соответствующие  методики проведения землеустроительных и кадастровых работ;

• выкупная цена земельных участков строго определена Законом о приватизации и федеральное законодательство не предполагает возможности выкупа земельных участков на торгах по рыночной цене;

• существующая система налогообложения не позволяет  объединить в единую налогооблагаемую базу здания, строения, сооружения и земельные участки. Например, согласно Федеральному закону «О налоге на имущество предприятий» объектом налогообложения является стоимость активов предприятия, учитываемых на его балансе, в то время как в соответствии с Федеральным законом «О плате за землю» размер налога за землю ставится в зависимость от площади земельного участка. Таким образом, при покупке застроенного земельного участка с объектом недвижимости без выделения стоимости земли и недвижимости, покупатель – юридическое лицо ставит этот объект на баланс предприятия и платит налог на имущество со всей стоимости, включая стоимость земельного участка, в то же время никто не отменял его обязанность оплачивать земельный налог, но уже не со стоимости, а с площади земельного участка. Из этого следует, что земельный участок попадает под бремя двойного налогообложения, что противоречит основным принципам налогового законодательства

Вместе с  тем в защиту именно этого способа  осуществления процедуры приватизации свидетельствует подход законодателя к приватизации имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий с одновременной приватизацией занимаемых ими земельных участков. На федеральном уровне этот вопрос по сравнению с вопросом о приватизации зданий, строений и сооружений более урегулирован. В частности, пунктом 3 статьи 11 Закона о приватизации, постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» и письмом Министерства имущественных отношений Российской Федерации «О приватизации имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий» предписывается определять начальную стоимость земельных участков в составе имущественных комплексов унитарных предприятий именно в кратном исчислении к ставкам земельного налога, а окончательная цена продажи на весь имущественный комплекс, включая землю, устанавливается в ходе проведения торгов.

Существует  еще одна точка зрения на одновременную приватизацию, основанная на толковании норм законодательства о приватизации. Однако, хотя она и не формулирует принципиально иной подход непосредственно к процедуре проведения приватизации, но заслуживает внимания в части определения выкупной цены в рамках первого варианта.

Итак, согласно пункту 5 статьи 13 Закона о приватизации отчуждение государственного или муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим Законом. Пункт 1 статьи 13 Закона о приватизации перечисляет 10 способов приватизации, среди которых такой вид отчуждения, как выкуп государственного или муниципального имущества, не указан. Отсюда можно сделать вывод, что статья 28 Закона о приватизации регулирует особый способ приватизации государственного или муниципального имущества, который именуется «выкупом» и распространяется только на случаи так называемой «доприватизации», т. е. отчуждения земельных участков собственникам приватизированных объектов недвижимости и осуществляется лишь путем заключения договора купли - продажи без соблюдения какой –либо специальной процедуры приватизации. Отсюда и особая цена выкупа, отличающаяся от цены, установленной статьей 12 Закона о приватизации.

В свою очередь, при одновременной приватизации зданий, строений и сооружений с находящимися под ними земельными участками отчуждение происходит в точном соответствии со способами, установленными статьей 13 Закона о приватизации, а именно: путем проведения конкурса или аукциона с соблюдением принципа публичности оферты и иных процедур, предусмотренных законодательством.