Социально-политическая система США и Канады

Государство всеобщего  благосостояния

В силу различных причин во второй половине XX в. значительная и постоянно растущая часть ответственности за обеспечение достойного уровня жизни людей перешла к государству. В США в результате неуклонного расширения социальных программ, осуществляемых государством в 1950-е годы, сложилось так называемое «государство всеобщего благосостояния» (или «социальное государство»), которое осуществляло и осуществляет значительную часть функций, выполняемых ранее гражданским обществом. Основы «государства всеобщего благосостояния» стали создаваться JB США еще в 1920-е годы. Дальнейшее развитие оно получило в период реформ «Нового курса» Франклина Делано Рузвельта в 1933-1938 гг. Вторая мировая война, «Справедливый курс» Г. Трумэна, политика «Новых рубежей» Джона Кеннеди и особенно преобразования в рамках «Великого общества» Линдона Джонсона укрепили тенденции, родившиеся еще в начале XX в.¹

Государство всеобщего благосостояния, ассоциируемое с «большим правительством», включает целый комплекс институтов, призванных осуществлять вмешательство  в социальную и экономическую  жизнь ради обеспечения полной занятости населения, достойной заработной платы, стабильных цен, высокого качества жизни, а в конечном счете — социального согласия в обществе. Составной частью деятельности «государства всеобщего благосостояния» являются разработка и реализация широкого комплекса социальных программ, направленных на оказание помощи низкодоходным группам населения (пособия но безработице и временной или постоянной потере трудоспособности, пенсии по старости, социальное страхование) и ставших неотъемлемой частью современного правового государства. Одной из главных целей «государства всеобщего благосостояния» является расширение демократии, предоставление всем членам общества не только юридических и политических, но также социальных прав путем справедливого перераспределения доходов. «Государство всеобщего благосостояния», которое многими в США рассматривается как надежный гарант обеспечения социальной справедливости и один из факторов общественного согласия, стало своеобразной цементирующей основой современной социально-экономической модели этой страны.

Поскольку американское государство  взяло на себя функции по регулированию  важнейших экономических и социальных процессов, это неизбежно развивало  тенденцию к централизации власти, которая, в свою очередь, входила  в противоречие с принципом ее рассредоточения и способствовала, по мнению ряда современных консервативных исследователей, постепенному стиранию граней между государством и гражданским обществом и разрушению последнего.

Однако во второй половине 1970-х и в 80-е годы в Соединенных  Штатах стали развиваться противоположные  тенденции. В условиях чрезмерного расширения роли государства в экономической и социальной сферах выявилась его перегрузка, что стало отрицательно сказываться на эффективности функционирования всего механизма государственного управления. Кроме того, непомерно разросшиеся социальные программы со временем превратились в фактор, по сути подрывающий личную инициативу и предприимчивость людей. Эти процессы способствовали общественным дебатам как относительно роли государства, так и вокруг самого понятия «гражданское общество». Они показали, что эпоха «Нового курса» и «Великого общества», когда многие американцы привыкли смотреть на государство как на орудие, способное решать за них чуть ли ни все социальные проблемы, близится к своему завершению.

В последние  годы в Соединенных Штатах стали  усиливаться требования о необходимости  замены «государства всеобщего благосостояния»  так называемым обществом всеобщего  благосостояния, которое предусматривает значительное расширение сети добровольных общественных и коммунальных институтов, призванных заниматься реализацией социальных услуг; поощрение деятельности частных фондов, церковных и иных благотворительных организаций.

Ради возрождения истинных ценностей (индивидуальной свободы, ограниченного  правительства, свободного рынка), как  считают многие, особенно консервативно  настроенные, американцы, необходимо вернуться  к здоровому гражданскому обществу, описанному в свое время Т. Пейном и А. де Токвилем, возродив при этом все его функции, узурпированные государством. Следует заметить, что об этом еще в 1950-е годы писал Роберт Нисбет, обеспокоенный растущим противоречием между усиливавшейся центральной властью государства и ослабленными им институтами гражданского общества.

По мнению противников  государства всеобщего благосостояния (которые в качестве главного инструмента  своей политики использовали Республиканскую  партию), сострадание к неимущим не следует впредь увязывать напрямую с федеральными расходами. Они считают, что в связи с этим необходимо поставить вопрос о новом понимании роли граждан, общества и государства.

Сторонники общества всеобщего  благосостояния исходят из принципа «помоги себе сам», и если руководствоваться  этим принципом, то можно сузить социальные функции государства в пользу гражданского общества. Особое внимание они акцентируют на личной ответственности  гражданина за свою собственную жизнь. Больший эффект, по их мнению, достигается, когда деньги тратят сами граждане, а не государство за них.

Эта концепция, получившая широкое  распространение в 1970-80-е годы, оказала  существенное воздействие на саму специфику  современной социально-экономической  модели США.

Специфика США

При рассмотрении эволюции социальной политики США с точки  зрения чередования ее типов, обычно выделяются два курса социальной политики: 1) либеральный (социал-демократический) и 2) консервативный (рыночный). При анализе  механизма и масштабов государственного регулирования выделяются модели интервенционистские  и компенсаторные. Социальную политику можно классифицировать и в зависимости  от ее подчиненности решению тех  или иных важнейших проблем, например от нацеленности на решение прежде всего экономических задач общества, от степени взаимосвязи с экономическим курсом государства. В этом случае может проявляться относительная независимость социальной политики от экономической или даже (скорее теоретически) непосредственная подчиненность экономической стратегии решению социальных задач. В конечном счете речь идет об оценке степени «социальной ответственности» государства перед гражданами, о методах (способах), при помощи которых оно стремится достичь «всеобщего благосостояния».

США обычно относят к странам, ориентированным на рыночную модель, при которой удовлетворение индивидуальных и общественных социальных потребностей в наибольшей степени (по сравнению  с другими странами) осуществляется с помощью механизма рыночных отношений: социальные услуги (не только в сфере образования или здравоохранения, но и материальное обеспечение в старости) преимущественно покупаются на рынке и оплачиваются непосредственно самими пользователями. С позиций западноевропейской социал-демократии такой тип социальной политики не только не поддерживается, но и (в определенной степени) морально осуждается.

В основе своей (вне зависимости  от сформированности «государства всеобщего благосостояния») социально-экономическая модель США считается условно-остаточной. При ней государство намеренно ограничивает свои социальные функции только той сферой, которую не хотят или не могут обеспечить ни частный капитал, ни рынок. Это — консервативная модель, при которой государство принципиально сводит свою роль к материальной поддержке только самых малообеспеченных слоев населения. Такой подход к решению социальных вопросов многие считают историческим анахронизмом. Однако его оценка зависит в конечном счете от степени эффективности рыночной модели социально-экономической жизни вообще, от представлений о целесообразности, необходимости и оптимальных масштабах государственного вмешательства в социальную сферу. А это проблема значительно более широкая, чем простое моделирование социальной политики.

Конечно, социальную политику американского государства можно  рассматривать как самостоятельный  феномен со своими целями, механизмом, инструментарием, но при этом нельзя не учитывать ее тесную взаимосвязь  с процессом общественного воспроизводства  в целом. Социальная деятельность государства  тесно связана с функцией экономического регулирования. При этом следует  помнить и то, что «связи между  социальной и экономической функциями  осуществляются не только непосредственно, но и через систему политических и даже идеологических отношений»¹. Ведь именно США стали первой (может быть, после Великобритании) страной, где в повестку дня был поставлен вопрос о строительстве «государства всеобщего благо состояния». Именно в США в 1960-е годы при администрации Л. Джонсона стала реализовываться программа «Великого обществам, центральным элементом которой была «война с бедностью». Решению этой задачи вовсе не препятствовали даже высокая степень приватизации оказания определенных видов социальных услуг и частный (негосударственный) характер соответствующих институтов.

Опыт социально-экономического развития США и других западных стран  последней четверти XX в. свидетельствует о том, что универсальных, пригодных для всех стран и регионов мира, незыблемых моделей социальной политики не существует. Развитые страны, каждая в отдельности, а в последнее время и все вместе (в рамках ООН, ЕЭС и других международных организаций), активно заняты адаптацией социальной политики к меняющимся реалиям, ищут наиболее адекватные и эффективные методы ее реализации. Наряду с этим (как, например, в Европе) идет поиск некой общей (универсальной) модели социальной политики.

Возможно, такая постановка вопроса пока преждевременна, так  как нельзя не учитывать того факта, что решающим первичным элементом  общественного воспроизводства  является все-таки экономика, состояние  которой в разных странах очень  различно (как и общественное сознание, культурный уровень, традиции, политические и другие факторы). Однако поиск наиболее адекватных способов ее взаимодействия с социальной сферой при решении единых национальных задач, при признании принципа всеобщности благосостояния означает сближение различных, ранее противопоставляемых друг другу моделей социальной политики.

В США позже, чем в европейских  странах, была создана система государственного социального страхования. Поворотным моментом в формировании социальной политики в США стал 1935 г., когда  в рамках «Нового курса», проводимого  на основе теории Дж. Кейнса (см. ниже) президентом Ф.Д. Рузвельтом, был принят Закон о социальном страховании. Великая депрессия 1929-1933 гг. с ее беспрецедентной безработицей и обнищанием, разорившая целое поколение американцев, послужила отправной точкой, началом вмешательства американского государства в регулирование социальной сферы. Именно администрация Рузвельта впервые официально признала ответственность государства за социальную защиту граждан. Именно в годы «Нового курса» была создана система государственного социального страхования в форме двух основных программ (пенсионное обеспечение и пособия по безработице), а также программа государственной помощи неимущим.

Однако убежденность в  том, что система государственного социального страхования фактически подменяет собой прямую помощь неимущим, надолго осталась доминирующим фактором формирования социальной политики в  США. Закон о социальном страховании 1935 г. устанавливал принципиальные различия между системой социального страхования, при котором государственные  программы финансировались за счет взносов как наемных работников, так и предпринимателей, и программами государственного вспомоществования, рассматриваемыми в качестве общественной благотворительности (в отличие от других стран, где выраженных различий между социальным страхованием и социальным обеспечением не проводилось). Причем сам Рузвельт относился к вспомоществованию как к явлению, подрывающему личную независимость и предприимчивость и разрушающему трудовую этику. При этом государственная социальная помощь рассматривалась как временная мера, оправданная чрезвычайными обстоятельствами¹.

После окончания второй мировой  войны в американском обществе сложился либерально-консервативный консенсус  по вопросам целей и методов государственного регулирования, была принята (как уже  отмечалось выше) на вооружение концепция  «государства всеобщего благосостояния»², основанная на признании того факта, что рыночная экономика не в состоянии устранить имущественное неравенство, поэтому в качестве главной цели социальной политики выдвигались обеспечение минимального уровня социальной защиты и более равномерное распределение доходов между всеми гражданами. «Новый социальный контракт» сложился в связи с тем, что на базе ускоренного экономического роста государство могло позволить себе решать задачу компенсации «социальных издержек» экономического развития¹.

В середине 1970-х годов, на изломе экспансионистской государственной  социальной политики накануне экономического кризиса, выдвигались даже проекты  введения единой национальной программы  вспомоществования неимущим с гарантией  обеспечения минимального дохода (в  форме единого стандартного денежного  пособия) и национальной системы  медицинского страхования, которые, правда, были заблокированы конгрессом.

При анализе социально-экономической  модели США нельзя не остановиться на частной (фирменной) системе социального  страхования. Ее основы были заложены в 1935 г. принятием Национального  акта о трудовых отношениях (Закона Вагнера). До середины 1930-х годов  трудовые отношения в США развивались  в русле патернализма, при котором  социальная деятельность предпринимателей носила «добровольный» характер и не регулировалась государством. В период «Нового курса» Ф.Д. Рузвельта, когда  сложилось относительное равновесие между трудом и капиталом, правительство  стремилось установить и равновесие между экономической рациональностью («капиталистической агрессивностью») и общественными приоритетами, совершая тем самым поворот от социальной конфронтации к социальной интеграции.