Система государственного и муниципального управления зарубежных стран

Введение

На определенной ступени  развития человечества в результате разложения первобытнообщинного строя  и появления частной собственности  возникло государство. Его отличие  от первобытнообщинного строя заключается  в образовании публичной власти, которая в своей основе не совпадает непосредственно с населением. Публичная власть находится над обществом, в определенной  степени противопоставляя себя этому обществу.

Публичную власть создал для защиты своих интересов экономически господствующий класс, который возник в результате присвоения основных средств производства. Люди, образовавшие государство как политическое сообщество, отдают ему ровно столько власти, сколько необходимо и достаточно государству для достижения главной его цели. Эта цель заключается в том, чтобы каждый из этих людей, и все они вместе могли обеспечивать, сохранять и реализовать свои гражданские интересы: жизнь, здоровье, свободу, а также владение такими благами, как деньги, земли, дома и т. д.  В качестве средств, призванных содействовать осуществлению этой цели, Джон Локк рассматривал законность, разделение властей, оптимальную форму правления, право народа на восстание в связи со злоупотреблениями властью и др.    

Целью нашего исследования является проведение сравнительного анализа систем государственного и муниципального управления унитарных и федеративных государств на примере Англии, Франции, Федеративной Республики Германии (ФРГ), Соединенных Штатов Америки (США).

Предметом нашего исследования является изучение существующих  в  настоящее время систем государственного и муниципального управления.

Актуальность нашего исследования заключается в том, что эффективное государственное  и муниципальное управление, которое необходимо для рациональной организации жизнедеятельности общества, возможно лишь при полном и всестороннем изучении и анализе существующих систем управления, выявлении их положительных и отрицательных сторон, чему и посвящено наше исследование.  

Задачи нашего исследования:

• Изучить систему государственного управления зарубежных стран;
• Рассмотреть систему муниципального управления зарубежных стран;
• Проанализировать систему государственного и  муниципального управления унитарных государств (Франция, Англия);
• Изучить систему государственного и  муниципального управления федеративных государств (ФРГ, США);
• Провести сравнительный анализ систем государственного и  муниципального управления унитарных и федеративных государств.

Итак, перейдем к изучению системы государственного и муниципального управления зарубежных стран.

1. Система государственного и муниципального управления зарубежных стран

1.1. Основы государственного  управления зарубежных стран

В мире существует большое количество государств, каждое из которых несет в себе черты своей исторической и социокультурной самобытности, формируясь в качестве национально-государственного образования. Для того чтобы обрести устойчивость и возможности для развития любое национально-государственное образование вырабатывает собственную модель, систему управления, нацеленную на воспроизводство и адаптацию этой системы к условиям среды.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное  лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем¹.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям. Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватны. При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное. К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, различные социальные группы, действующие на территории данного государства.

Предметом  системы государственного управления является территориальное  образования. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти социальных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные – на ветви власти. Уровни власти – это вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует  о степени субординации принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации. Ветви власти (зоны управления) – горизонтально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемого в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную². Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие: наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями; юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством; структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели; цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно. Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.

Государственное управление – это процесс регулирования общественных отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной. Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдении государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаками государственной власти являются ее целостность, неделимость и суверенность. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций: институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий; регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведения субъектов; целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ; функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей; идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Основными принципами формирования системы государственного и муниципального управления являются: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип демократизма; принцип гомогенности. Принцип разделения властей предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную, судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной  политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями вертикальной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненному праву, монополию на принуждения в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка»³.  Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделении зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Государственное управление может быть реализовано через  одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которых оказывают влияние политические, экономоические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории. Форма правления – это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. В основу функционирования высшей государственной власти в стране, как правило,  закладывается характер взаимоотношений между ее основными ее институтами, и, прежде всего законодательной, исполнительной и судебной ветвями. В основу типологии разделения государственных систем по формам правления обычно закладываются, по меньшей мере, два критерия: парламентская ответственность правительства и факт всенародной избранности главы государства. Закладывая в основу дифференциации эти критерии, можно получить следующие разновидности форм государственного правления (Приложение А). Таким образом, порядок замещения должности главы государства предполагает существование двух видов форм правления: республиканской и монархической.

 Республика – это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительными учреждениями. Республиканская форма правления имеет три разновидности: парламентская, президентская, смешанная. Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответственность  за свою деятельность. Президентская республика (например, США) предполагает строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. Президентская форма правления предполагает наличие института импичмента – права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции⁴. Смешанная республика (например, Франция, Португалия, Финляндия) соединяют в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, наделенного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Объединение свойств в рамках смешанной системы республиканского правления обусловливает ситуацию тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут представлять различные партии, и соответственно, контролироваться ими.

Монархия – форма  правления, основанная на выделении  в системе  государственного управления должности главы государства, получающего соответствующие полномочия в порядке престолонаследия. Разновидностями монархии являются абсолютная, теократическая, конституционная монархия. В абсолютной монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Определенной разновидностью абсолютной монархии можно считать теократическую монархию, наделяющую функциями высшего должностного лица государства ее высшим духовным лидером (Саудовская Аравия, Оман). Конституционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламентскую. В конституционной монархии власть значительно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентской монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей власти, оставаясь номинальным главой государства.  В дуальных монархиях монарх законодательную власть воплощает избранный народом парламент, а исполнительную – правительство, ответственное перед монархом.