Система государственного и муниципального управления зарубежных стран

Политический режим  представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают сточки зрения  используемых средств, методов политического влияния на общественные институты. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный, тоталитарный режимы. Демократический политический режим предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдения принципа разделения властей, полноправное участие граждан непосредственно участие граждан в формирование органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право)⁵. Авторитарный политический режим основан на использовании административных мер поддержки персонифицированной государственной власти, воплощающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и социального порядка. Авторитарный режим означает такой способ государственного управления, при котором реакция общества блокируется или игнорируется властной элитой. Тоталитарный политический режим  предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным продолжением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное как,  разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления.

Форма государственного устройства выражает способ организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. Выделяют следующие формы государственного устройства: унитарные государства и федерации. Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаками суверенности. Унитарное государство предполагает единство на всей территории гражданства, законодательства, налогово-финансовой системы, а также центральных органов власти. В федерациях суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничением сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеративное устройство государства предполагает разделение государственной власти по объектам территории, соответствующим полномочиям составляющих Федерацию субъектов. Временный союз государств, созданный для достижения определенных целей входящих в него территориальных образований, называется конфедерацией. Статус конфедерации является, как правило, переходным и не может рассматриваться в качестве способа государственного устройства, поскольку не содержит признаков государства (суверенитета, общности территории).

В следующем параграфе  мы рассмотрим основные модели местного самоуправления существующие в настоящее  время.

1.2. Системы  местного самоуправления зарубежных стан

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объедение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного самоуправления, вполне логично следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Обычно в современных государствах выделяют две «семьи» или макросистемы местного самоуправления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная)⁶.

Англосаксонская семья  является результатом  развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего, на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье можно отнести правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы самоуправления представительные органы  местного самоуправления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных полномочий и отсутствуют прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными  органами в странах с такой системой местного самоуправления (в первую очередь США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц.  Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью  местных органов в англосаксонской  странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает на один из критериев их ограничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская семья  сформировалась, прежде всего, на базе римского права и в процессе кодификации  права, инициированным Наполеоном; в  нее входят правовые системы стран  континентальной Европы и большинства  бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного самоуправления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные  представительные органы вообще могут отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).

Различия между двумя  рассмотренными выше системами местного управления носят принципиально теоретический характер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х гг. ХХ в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель)⁷. Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся, в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципами федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов – романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего, с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершает картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем – и, следовательно, систем местного управления.

В германоязычных областях центральной Европы, в отличие от Франции, где была принята модель формирования государства «сверху», столкнулись с сильными местными традициями союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств, провинций или кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, не смотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. В этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного самоуправления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, она включает в себя также принцип федерализма (или в более исторических и более немецких терминах, союзничества) и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления. 

Несколько особняком  стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось  как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства. Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы – раннее национально-государственное строительство, так и черты германоязычных территорий, в частности, экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с  региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского «союзничества». Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью  ряда территорий, их экономической автаркией, сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло быть в случае развитого регионализма. Скорее на оборот, ранняя и бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные «революции сверху», не встречая сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов местного самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В ХХ в. эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20-30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления не смотря на унитаризм⁸. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система  управления, в том числе местного, так же, как и основные принципы английского права, последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так в заморских колониях. При этом на самых ранних этапах колониальной экспансии сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т. е. после формирования в XV – XVII вв. централизованного государства) рассматривалось как представительство Короны и, позже, парламента, – следовательно, не было оснований для разграничения между местным самоуправлением и прямым государственным управлениям на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление – через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, – а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении. Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII – XVIII вв⁹. Страны, входившие в состав Британского Содружества и оставшиеся под номинальным авторитетом британской Короны, имели большие возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идей федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применим к любым уровням власти и фактически означает,  немецкий) федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США федералистических идей всегда лежат строгое разделение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать – как и в США – до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления лежит достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряда с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с этим ресурсы и полномочия создают основания для определенной унификации местного управления на их территории.