Система государственного и муниципального управления зарубежных стран

 Таким образом,  применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской, скандинавской.

Итак, в этой главе  мы рассмотрели основы государственного управления: такие понятия как  государственное управление, государственная власть, политический режим, форма правления, форму государственного устройства, функции, выполняемые государством, а также системы местного самоуправления зарубежных стран. В следующей главе мы изучим системы государственного и муниципального управления унитарных и федеративных государств на примере Франции, Англии, ФРГ, США и проведем их сравнительный анализ.

2. Сравнительный анализ  систем государственного и муниципального  управления унитарных и федеративных  государств

2.1. Система государственного и муниципального управления унитарных государств (Франция, Англия)

Франция является унитарной  парламентско-президентской республикой. Политический режим, закрепленный Конституцией от 3 июня 1958 г., является смешанным, полупрезидентским режимом, в своей основе он считается парламентским¹⁰. Основное его отличие от других стран заключается в избрании президента республики всеобщим прямым голосованием, что превращает его в подлинного главу исполнительной власти.

Парламент Французской  Республики состоит из двух палат: Национального  собрания и Сената.  Национальное собрание состоит из 570 депутатов, которые  избираются по мажоритарной системе  на пять лет. Кандидату в депутаты должно быть не мене 23 лет. Депутат для того, чтобы выставить свою кандидатуру, должен внести денежный залог, который возвращается, если кандидат получит не менее 5 % голосов.

Национальное собрание избирает бюро из 22 человек во главе с председателем Национального собрания, в котором представлены все  политические партии и течения пропорционально числу полученных ими мандатов. Национальное собрание имеет свой аппарат. Депутаты нанимают своих помощников лично. Национальное собрание образует комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам; по иностранным делам; по делам национальной обороны и вооруженных сил; по финансам, общим проблемам экономики и планирования; по конституционным законам, законодательству и общему управлению республикой; по производству и обмену. Могут также создаваться по решению Национального собрания специальные комиссии для рассмотрения законопроектов и законодательных предложений, расследованию и контролю. Президент Республики, по просьбе премьер-министра или большинства депутатов, может созвать внеочередную сессию, посвященную заранее определенной повестке дня.

Основной целью национального  собрания и Сената является принятие законов, которые разделяются на конституционные, вносящие изменения  в Конституцию; органические, изменяющие порядок деятельности указанных  в Конституции органов; обычные или простые. Парламент обладает исключительным правом объявления войны. Совет министров может вводить осадное положение, продлить которое на срок более двенадцати дней имеет право только парламент. Законодательной инициативой обладает премьер-министр и члены парламента.

Сенат состоит из 321 члена, которые избираются на девять лет  по департаментам выборной коллегией, состоящей из депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года. Сенат считается представителем местных административно-территориальных подразделений (территориальных коллективов) Франции и французов, постоянно проживающих за пределами страны. Сенат не может быть распущен президентом.

Хотя исполнительная власть не определена в качестве таковой  в конституции 1958 г., из текста вытекает, что власть принадлежит одновременно президенту Республики и премьер-министру. В 1958 – 1986 гг. совпадение президентского и парламентского большинства установило бесспорное верховенство главы государства по сравнению с главой правительства и, несмотря на букву конституции, президент доминировал над премьер-министром и установил между ними настоящие отношения подчиненности. Избрание президента населением исключило политическую ответственность президента.

О назначении выборов президента объявляет правительство. После этого немедленно создается Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией и подчиненные ей местные комиссии. Для избрания президентом необходимо получить абсолютное количество голосов. Чтобы стать кандидатом в президенты, нужно достичь 23 лет и быть представленным 500 гражданами, занимающих выборные посты (парламентарии, член территориальных собраний заморских территорий и т. п.). В соответствии со ст. 68 конституции «президент несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих функций, только в случае измены Родине»¹¹. То есть президент несет только уголовную ответственность и должен судиться высшей палатой юстиции, состоящей из равного числа депутатов и сенаторов. Президент Франции избирается на семилетний срок правления. Он назначает премьер-министра. Однако отправить его в отставку президент может лишь в случае, если премьер-министр представит отставку своего правительства, но может и не представить. В этом случае он остается на посту. По предложению премьер-министра президент назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Президент наделен полномочиями роспуска парламента по любой причине и в любой момент. Однако между роспусками двух парламентов должно пройти не менее года. Президент в соответствии со ст. 9 конституции председательствует в Совете министров, определяет повестку дня, руководит дискуссией и имеет право решающего голоса при принятии решающего голоса при принятии Советом министров решений, обнародует законы, имеет право до обнародования потребовать нового обсуждения закона или некоторых его статей.

Правительство состоит  из премьер-министра, министров и  государственных секретарей. Правительство (Совет Министров) определяет и проводит политику страны, распоряжается администрацией и вооруженными силами. Действиями правительства руководит премьер-министр. Отставка премьер-министра автоматически влечет отставку всего правительства. Отставка правительства может быть обязательной после президентских или парламентских выборов, или при вынесении национальным собранием вотума недоверия, либо при несогласии с программой правительства. Формально президент может назначить премьер-министром любого, не спрашивая согласия Национального собрания. Однако если президент не хочет проводить новые выборы, он должен считаться с парламентским большинством. Члены правительства не могут быть депутатами парламента и занимать какую-либо иную должность. Совет министров, является коллегиальным органом, утверждает проекты законов, ходатайствует перед президентом о проведении референдума, дает премьер-министру разрешение поставить вопрос перед парламентом о доверии.

Административно территория Франции разделена на 27 регионов, включая 5 заморских, 100 департаментов, в том числе 4 заморских и 36757 коммун. В основу принятых в 1982 г. Законов о местном самоуправлении были положены принципы децентрализации и деконцентрации¹². Деконцентрация означает, что местные сообщества (коллективы) являются свободными самоуправляемыми коллективами и одновременно выступают и как географически обособленные подразделения государства. Другими словами, органы власти местных сообществ являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно – представителями государства. Отличительными чертами децентрализации являются: местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с выборными органами могут существовать и назначенные. Такая форма децентрализации получила название «соуправление»; административная автономия децентрализованных властей ограничена законом, в соответствии с которым государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, а другие поделены между государством и местными коллективами; местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией. Деконцентрация подразумевает наличие местных органов власти, зависящих от правительства функционально и  в порядке подчиненности их должностных лиц. Под функциональной зависимостью понимается признание центральной власти за местными органами власти широкой компетенции, которая может быть в любой момент пересмотрена центральной властью, как по причине нарушения законности, так и из соображений целесообразности.

Управление регионом осуществляет региональный совет, который  избирается на 6 лет прямым всеобщим голосованием в один тур. В Совет  могут быть избраны лица, достигшие 21 года. Региональный совет избирает из своего состава тайным голосованием по мажоритарной системе в три тура председателя сроком на 6 лет¹³. Председатель регионального совета является главой исполнительной власти региона, осуществляющим руководство региональными административными службами и служащими региональной администрации. Полицейской властью он не обладает. Региональный совет собирается на свои заседания по решению председателя совета не реже одного раза в квартал. Основной задачей Регионального совета является решение социально-экономических проблем региона: разработка регионального плана и бюджета, оказание помощи предприятиям, обеспечение благоустройства территории, строительства лицеев, управление средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды, создание и эксплуатации каналов и речных портов.

Представителем государственной  власти в регионе является префект  региона, который назначается Советом  министров по представлению премьер-министра и министра внутренних дел. Префект региона является одновременно префектом департамента, в котором находится главный город региона. К полномочиям префекта региона  относится: обеспечение юридического представительства государства в регионе; обеспечение административного контроля за актами региональных органов власти;  руководство государственными службами региона; проведение политики правительства в отношении социально-экономического развития и устройства территории; распределение государственных инвестиций в региональном и департаментском масштабе.

Руководство департаментом осуществляет выборный орган – генеральный совет. Его члены генеральные советники избираются прямым голосованием на 6 лет при обновлении половины членов совета каждые три года. Генеральный советник не получает заработной платы. Ему лишь возмещаются расходы на проживание и питание. Генеральный совет собирается на заседания не реже одного раза в квартал по решению председателя совета. К полномочиям  генерального совета относится разработка департаментской схемы структуры учреждений и социальных и медицинских служб; оказание социальной и медицинской помощи малоимущим; принятие бюджета; обеспечение транспортного обслуживания населения; организация и финансирование школьного транспорта; организация работы колледжей, морских портов, по благоустройству территории. Председатель генерального совета является главой исполнительной власти. Он  осуществляет руководство административными службами департамента, представляет департамент в отношениях с регионом и другими субъектами, управляет собственностью департамента, готовит и исполняет департаментский бюджет, является полицейским органом, но только по социальным вопросам.

Департаменты делятся на сельские округа (местные районы). Всего во Франции 329 сельских округов. Округ  не является юридическим лицом и  не имеет органов местного самоуправления. Представителем государства в округе является субпрефект, который имеет тот же статус, что и префект. Субпрефекты назначаются советом министров либо из числа гражданских служащих министерства внутренних дел, либо из числа директоров или основных сотрудников префектуры. Субпрефекты действуют от имени префекта в границах округа, информируют префекта о состоянии дел в округе, проводят решения префекта в округ,  обеспечивают координацию государственных служб в округе, а также выполняют важную роль советника мэра в коммунах.

Кантон не является административной единицей. Кантон – это избирательный округ, в который входит несколько коммун. Каждый кантон избирает в генеральный совет департамента одного представителя.

Коммуна представляет собой объединение граждан, образующееся на определенной территории сообщество, управляемое собственными избранными органами власти, уполномоченные осуществлять установленные законом полномочия. Численности жителей в коммунах различается в широких пределах: от 100 до300 тысяч человек¹⁴.

Управление коммуной осуществляет муниципальный совет (представительный орган) и мэр, являющийся главой исполнительной власти. Муниципальный совет избирается населением коммуны прямым всеобщим голосованием на 6 лет. Правом голоса обладают лица, имеющие французское гражданство, достигшие 8 лет и обладающего правоспособностью, при этом они должны быть связаны с коммуной (т.е. числиться в списках налогоплательщиков данной коммуны и не иметь освобождения от уплаты налогов и сборов в ней).

Муниципальный совет проводит свои заседания не менее четырех раз в год при условии присутствия на заседании большинства советников. Мэр может созывать внеочередные заседания совета. Каждый советник должен быть уведомлен о каждом заседании совета за три дня. На открытии сессии должны присутствовать большинство советников. В противном случае направляется новое уведомление о созыве. Руководит заседанием совета мэр. Решения муниципального принимаются простым большинством. Если невозможно принятие решений из-за серьезных разногласий внутри муниципального совета, он может быть распущен обоснованным декретом президента республики, принятом на совете министров. В течение двух месяцев проводятся новые выборы совета. Совет принимает бюджет и отчет по его исполнению, создает коммунальные службы, управляет муниципальным имуществом, разрабатывает генеральные схемы развития территории коммуны,  утверждает проекты гражданского строительства, организует строительство школ и обеспечивает содержание начальных учебных  заведений, проводит культурную политик, участвует в решение социальных вопросов, создает ясли и детские сады, библиотеки и музеи, обеспечивает необходимыми услугами население коммуны.